Het ene tarief is het andere niet

In mijn werk bij het CPB ben ik ook van perspectief veranderd. Voorheen deed ik in de geest van Tinbergen als internationaal econoom samen met andere CPB’ers uitgebreid onderzoek naar handelsbelemmeringen bij het programma Internationale Analyse. We onderzochten de voordelen van de EU voor handel, de invloed van handelskosten op handelsketens en de potentiële risico’s van handelsoorlogen voor de economie. Zowel de economische theorie als de empirie laten zien dat handelsbelemmeringen leiden tot minder handel tussen landen, hogere prijzen voor consumenten, minder keuzevrijheid in productaanbod en uiteindelijk afname van economische groei. In de literatuur is er echter ook steeds meer aandacht voor de negatieve effecten van het wegnemen van handelsbelemmeringen, zoals het drukkende effect op de werkgelegenheid en lonen als gevolg van toenemende handel met lagelonenlanden zoals China (zie Autor et al, 2013). 

Ander perspectief

Na een recente overstap naar het programma Klimaat & Milieu is mijn perspectief op handelsbelemmeringen verder aangevuld. In een gezamenlijke studie van het CPB en het PBL over de nieuwe Europese CO2-invoerheffing, het zogeheten Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), kijken we met een andere blik naar een invoerheffing. Deze heffing doet meer dan alleen ingevoerde producten belasten; zij beprijst een negatief extern effect buiten de EU, namelijk CO2-uitstoot, mede veroorzaker van wereldwijde klimaatverandering met negatieve gevolgen voor natuur en mens. Hiermee is CBAM fundamenteel anders dan een standaard invoerheffing. 

Een korte toelichting op deze invoerheffing is hier op zijn plaats. In tegenstelling tot een standaard invoerheffing die de totale waarde van de invoer belast, richt CBAM zich specifiek op de CO2-uitstoot die vrijkomt bij de productie van ingevoerde goederen zoals staal. De heffing die per ton uitgestoten CO2 wordt betaald, is gelijk aan de prijs die Europese producenten betalen voor hun CO2-uitstoot, zoals Tata Steel in IJmuiden. Dit zorgt voor een gelijk speelveld tussen bedrijven binnen en buiten de EU. De hoogte van de invoerheffing die bedrijven van buiten de EU zullen moeten betalen voor, bijvoorbeeld, één ton staal zal sterk verschillen, afhankelijk hoeveel CO2 wordt uitgestoten in het productieproces. Bedrijven in India en China stoten per ton staal vaak veel meer uit dan die in de VS.

CO2-weglek 

Doordat de CO2-uitstoot in de EU sinds 2005 voor bepaalde producten, zoals staal, is beprijsd, zijn de productiekosten hoger voor bijvoorbeeld Europese staalproducenten in vergelijking met die in landen als India of China. Hierdoor verschuift een deel van de staalproductie naar deze goedkoper producerende landen, waar vaak meer CO2 wordt uitgestoten dan in de EU het geval is. Dit fenomeen, waarbij CO2-uitstoot ‘lekt’ uit de EU, ondermijnt de effectiviteit van het Europese klimaatbeleid. De introductie van CBAM moet dit ‘weglekken’ deels voorkomen. Berekeningen van het PBL en CPB met het nieuwe GREEN-R model laten zien dat CBAM effectief is: het weglekken neemt af van 28 naar 17%. De CO2-invoerheffing slaagt er dus in, het negatieve externe effect beter te beprijzen. 

Dubbeltelling

En wat als landen zoals China en India zelf ook een heffing op CO2-uitstoot introduceren? Zou het negatieve externe effect dan niet al beprijsd zijn, waardoor de EU-importheffing op CO2 dubbelop lijkt? Inderdaad, om deze dubbele belasting tegen te gaan, heeft de EU de invoerheffing zo ontworpen dat bedrijven buiten de EU de kosten van een eventueel betaalde CO2-heffing in eigen land mogen aftrekken van de aan de EU verschuldigde CO2-invoerheffing. Zo wordt voorkomen dat het negatieve externe effect dubbel wordt beprijsd en CBAM echt alleen een handelsbelemmering wordt.

Heeft CBAM dan helemaal geen negatieve gevolgen? Jawel, net als een gewone invoerheffing verstoort deze CO2-invoerheffing de handel. Het leidt tot flink hogere prijzen in de EU voor de producten die onder de heffing vallen. De CBAM-producten hebben echter maar een klein aandeel in de Europese economie, waardoor het effect op het bbp en de consumentenprijzen beperkt blijft. Daarnaast hebben landen buiten de EU minder makkelijk toegang tot de Europese markt en verliezen zij mogelijk een deel van hun inkomsten uit handel. Tot slot is het voor opkomende economieën vaak te duur om productieprocessen te verduurzamen. 

Is een invoerheffing daarmee verdedigbaar zolang deze een extern effect beprijst? Dat hangt er maar net vanaf. Belangrijk zijn de omvang van de verstoring van de handel en de economie door de betreffende heffingen en de grootte van het negatieve externe effect. Om hierover een oordeel te vellen, is een evaluatie van elke specifiek tarief noodzakelijk. Met andere woorden: de ene dino is de andere niet, en zo is het ook met tarieven.