Recepten voor beleid

Waarom vertel ik dit? Het verschil tussen koken en bakken schoot me te binnen naar aanleiding van een recente sessie met bestuurders over scenarioplanning. Het maken van beleid, of het uitvoeren ervan, wordt vaak beschreven als een geordend proces: je maakt een plan, je vertaalt dat in wetten en beleidsregels, je stopt er geld en mensen in en hop: de machine begint te draaien en levert het gewenste beleidsresultaat. Ik geef toe: CPB-modellen en doorrekeningen ondersteunen soms deze maakbaarheidsgedachte. Terwijl we allemaal weten dat de praktijk de samenleving, weerbarstiger is. Beleid en uitvoering beginnen niet met een tabula rasa: de samenleving bestaat uit mensen met voorkeuren en verwachtingen, uit instituties met belangen, die op elkaar reageren en elkaar beïnvloeden.

Onzekerheid

En er is onzekerheid. Soms, zoals in de beginfase van de coronapandemie, is die onzekerheid zelfs fundamenteel. We hadden geen flauw idee hoe het virus zich precies zou gedragen en hoe de samenleving zou reageren. In zo’n situatie kunnen scenario’s van nut zijn. Het CPB heeft in het voorjaar vier scenario’s gemaakt die verschilden in de duur van de lockdown en in de mate waarin de crisis zich zou verbreden naar de financiële sector. Dat laatste, kunnen we constateren, heeft zich niet voorgedaan – vooral dankzij het gevoerde steunbeleid, in Nederland en op Europees niveau. Bij een lockdown van zes maanden gingen we uit van een economisch krimp van 5% dit jaar, gevolgd door een economisch herstel van bijna 4% groei in 2021. Die zes maanden contactbeperkingen hebben we inmiddels achter de rug, alles tezamen genomen: in sommige sectoren zelfs langer, maar daar staat tegenover dat andere sectoren na de heropening in het voorjaar niet weer opnieuw op slot zijn gegaan. En de economische effecten liggen volgens de recente novemberraming  inderdaad in deze orde van grootte: ruim 4% krimp over 2020, bijna 3% groei volgend jaar – ervan uitgaande dat de pandemie onder controle komt.

Maar wat heb je aan dat soort cijfers? Kan je er beleid op baseren, als alles zo onzeker is? Daar zijn verschillende antwoorden op. Allereerst: je zal wel moeten. Begrotingen, beleidsplannen, en alles wat daaruit voortvloeit, tot en met het aantal mensen dat het UWV nodig heeft om werkloosheidsuitkeringen te kunnen doen – het moet gebaseerd zijn op een inschatting van de economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Het voordeel van scenario’s is dat ze ook inzicht geven in de gevolgen die optreden als zo’n ontwikkeling anders uitpakt – en van de mogelijke acties op dat moment. Bij de vormgeving van het beleid kan daar vooraf rekening mee worden gehouden: zo is de loonkostensteun voor bedrijven, de NOW, zo vormgegeven dat die vanzelf mee-ademt met het omzetverlies, en daarmee met de economische ontwikkeling.

Stresstest

Tweede punt: scenario’s kunnen helpen om risico’s in kaart te brengen, als een soort stresstest. Het beleid kan vervolgens zo worden vormgegeven dat die risico’s ondervangen worden. Om de sombere scenario’s te vermijden, waarin de economische crisis zou overslaan naar een financiële crisis, was het in het voorjaar nodig om zeer ruimhartig, zonder controle vooraf, financiële steun en liquiditeit ter beschikking te stellen. Voor sommige bedrijven was die steun misschien helemaal niet nodig, andere hebben misschien zelfs onterecht steun gehad, maar in dat geval hebben we dat er graag voor over. Sombere scenario’s zorgen er dus hopelijk voor dat ze zelf niet uitkomen.

Ten derde, scenario’s maken ook de gemeenschappelijkheden zichtbaar, de relatieve zekerheden in een situatie van grote onzekerheid. Op basis van de vier scenario’s van dit voorjaar constateerden we dat de overheidsschuld fors zou oplopen, maar dat deze in alle gevallen financierbaar zou blijven. Dat bood, en biedt, de comfortabele positie om het steunbeleid ook – juist – bij nieuwe tegenvallers door te zetten.

Scenario-analyse

Overigens wordt het instrument van scenario-analyse meestal gebruikt om meer langetermijnontwikkelingen te schetsen. Klassiek in het assenkruis van de consultant: één onzekerheid op de horizontale as, een andere – als het goed is ongerelateerd – op de verticale, en kijk: we hebben vier mogelijke werelden waarmee het beleid rekening moet houden. Helaas is de werkelijkheid meestal niet zo tweedimensionaal: er zijn veel meer onzekerheden, ze hangen meestal deels samen, en zijn niet netjes lineair. Het CPB heeft een traditie van dat soort, meer doorwrochte scenariostudies, te beginnen bij Scanning the Future. En er zijn op dit moment de nodige onzekere trends die het interessant zouden maken om opnieuw op die manier naar de toekomst te kijken. Slaat globalisering om in deglobalisering en wat betekent dat? Ontstaat er een andere verhouding tussen markt en overheid, met een grotere rol voor de laatste. En wat betekent de versnelling in de digitaliseringstrend waar we nu getuige van zijn? Vragen genoeg – voor na de crisis.

En de thuiskok uit het begin van de column? Ik hoop dat ik duidelijk heb gemaakt dat beleid maken meer lijkt op koken dan op bakken. Natuurlijk, je kan heel precies proberen de perfecte taart te bakken. Maar als je geen weegschaal, geen klok en geen thermometer hebt, is de kans op mislukking groot. Het alternatief: gebruik maken van wat voorhanden is, meerdere recepten in je hoofd, en het belangrijkste: blijven proeven. Eet smakelijk!

Pieter Hasekamp