Verticale uitsluiting: een raamwerk voor beleidsmakers

Goed beleid vraagt daarom om een zorgvuldige afweging van de positieve en negatieve effecten. Die afweging zal per sector verschillend uitvallen.

Dit concluderen de CPB-onderzoekers Michiel Bijlsma, Viktoria Kocsis, Victoria Shestalova en Gijsbert Zwart in het vandaag verschenen CPB Document 'Vertical foreclosure: a policy framework'.

Wat is verticale uitsluiting?
Als je het licht aanschakelt, een autonavigatiesysteem koopt of een zorgverzekering afsluit, neem je als consument een product af van een verticale keten van bedrijven die loopt van toeleveranciers en producenten naar verkopende bedrijven. Een elektriciteitsaanbieder koopt stroom in bij een stroomproducent. Om deze stroom te vervoeren contracteert hij vervoerscapaciteit bij een netwerkaanbieder. Via deze keten van bedrijven (stroomproducent, netwerkaanbieder en elektriciteitsaanbieder) komt de stroom uiteindelijk bij de consument terecht. Aanbieders van autonavigatiesystemen kopen de digitale kaarten die ze nodig hebben van kaartenmakers zoals Tele Atlas of Navteq. Zorgverzekeraars contracteren zorg bij een ziekenhuis.

Integratie en exclusieve contracten tussen verschillende bedrijven in zo'n keten kunnen tot uitsluiting van concurrenten leiden, ook wel verticale uitsluiting genoemd. Hierdoor kan de concurrentie afnemen, wat schadelijk is voor de welvaart van de consument. Integratie en exclusieve contracten tussen toeleveranciers en verkopende bedrijven hebben echter vaak ook belangrijke positieve welvaartseffecten, bijvoorbeeld doordat ze investeringen stimuleren of te hoge prijzen voorkomen. Beleid gericht op het voorkómen van uitsluiting is daarom niet altijd nodig of gewenst. Goed beleid vraagt om een zorgvuldige afweging van de positieve en negatieve welvaartseffecten.

Verticale uitsluiting in belang toegenomen
Vooral in recent geliberaliseerde sectoren zoals de telecommunicatiesector, de energiesector en de zorgsector is het onderwerp verticale uitsluiting actueel. De sectorspecifieke toezichthouders in deze sectoren zien zich geconfronteerd met de vraag of maatregelen nodig zijn om verticale uitsluiting tegen te gaan. De risico's en de effecten van uitsluiting spelen ook een rol bij de beoordeling van fusies en de toelaatbaarheid van verticale contracten door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa).

Beleidskader
Dit document presenteert een beleidskader om de wenselijkheid na te gaan van beleid gericht op het voorkómen van uitsluiting in verticale ketens. De volgende vragen staan hierin centraal. Is uitsluiting waarschijnlijk? Is uitsluiting schadelijk vanuit welvaartsperspectief? Hoe kan beleiduitsluiting voorkomen indien interventie wenselijk is?

De economische literatuur laat zien dat uitsluiting alleen waarschijnlijk is onder specifieke omstandigheden. Daarnaast staan tegenover potentiële nadelen meestal ook voordelen. Ten slotte is beleid gericht op het voorkomen van uitsluiting niet altijd effectief, omdat bedrijven uitsluiting op verschillende manieren kunnen realiseren. Zo kunnen bedrijven bij een verbod op verticale integratie overgaan op het afsluiten van exclusieve contracten, om via die weg toch het beoogde resultaat te bereiken. Als uitsluiting mogelijk en schadelijk is, is het belangrijk dat beleidsmakers hiermee rekening houden.

Drie concrete cases
Het raamwerk is toegepast in drie cases: de telecommunicatie-, de elektriciteits- en de zorgsector. In de telecommunicatiesector is, doordat er concurrerende netwerken zijn, het risico op welvaartsverlagende uitsluiting kleiner dan in de elektriciteitssector. Daarbij speelt innovatie een grotere rol in de telecommunicatiesector dan in de elektriciteitssector. Te snel ingrijpen kan vernieuwingen hier in de kiem smoren. In de elektriciteitssector is uitsluiting een groter risico als elektriciteitsproducenten en -netwerken verticaal geïntegreerd zijn. Verticale splitsing is hiervoor een mogelijke oplossing die echter naast baten ook kosten met zich meebrengt. Ook in de gezondheidssector, een complexe sector die momenteel volop in beweging is, lijkt welvaartsverlagende uitsluiting een reëel risico. Uitsluiting kan bijvoorbeeld optreden als zorgverzekeraars en ziekenhuizen exclusieve contracten afsluiten. Om na te gaan hoe groot dit risico is, verricht het CPB momenteel nader onderzoek, dat in de loop van 2008 zal worden gepubliceerd.