Opties voor begrotingsbeleid
CPB presenteert opties voor begrotingsbeleid
Er zijn vier criteria die bij de vormgeving een rol spelen. Dat zijn de mate waarin voldaan wordt aan de Europese begrotingsregels, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, de mogelijkheid tot oriëntatie op de middellange termijn en bestuurlijke rust, en macro-economische stabilisatie. Op basis van deze criteria schetst onderzoeker Wim Suyker vier mogelijkheden voor vernieuwing in de vandaag verschenen CPB Policy Brief 2016/02 'Opties voor begrotingsbeleid'.
Ten eerste kan het begrotingsbeleid strikt gaan varen op de Europese begrotingsregels. Een tweede optie is het opbouwen van een begrotingsbuffer die de kans op een tekort van meer dan 3% bruto binnenlands product (de EMU-grens) sterk doet afnemen, ook al werken de automatische stabilisatoren. Ten derde kan het huidige trendmatige begrotingsbeleid worden voortgezet, maar dan met de houdbaarheid als anker. De laatste optie is het voeren van een actief expansief begrotingsbeleid gericht op een versnelde daling van de werkloosheid.
Geen van deze denkrichtingen presteert maximaal op de vier voornoemde criteria. Een expansieve begroting draagt bijvoorbeeld bij aan stabilisatie op korte termijn, maar kan botsen met Brusselse regels of de houdbaarheid. Begrotingsbuffers scoren mooi op automatische stabilisatie en Brusselse regels, maar het opbouwen ervan kan economisch ongelukkige getimed zijn. Beleid op basis van Europese begrotingsregels zorgt er bijvoorbeeld voor dat jaarlijks aan deze regels wordt voldaan, maar vermindert de gewenste middellangetermijnoriëntatie. De optie houdbaarheid kan spanningen opleveren met de Brusselse regels. In alle gevallen zijn er vormvereisten in acht te nemen, want afgesproken begrotingsregels werken alleen als zij simpel, redelijk en geloofwaardig zijn.
Het dempen van conjunctuurschommelingen met begrotingsbeleid mislukte vaak in het recente verleden. Dat werd veroorzaakt doordat achtereenvolgende kabinetten ook de budgettaire effecten van de vergrijzing wilden opvangen, waarbij Europese begrotingsregels ook restricties oplegden. In de jaren 2011-2017 vermindert de economische groei met circa 0,7% per jaar door de diverse tekort-reducerende maatregelen. Want daarvóór, in economisch goede tijden, bleek terughoudend begrotingsbeleid niet mogelijk.
De vraag naar een andere vormgeving van het begrotingsbeleid is actueel. De besluitvorming voor 2017 bepaalt ook de ruimte voor het begrotingsbeleid van het volgende kabinet. Vanzelfsprekend is de weging van de diverse facetten uiteindelijk aan de politiek.
Demping van conjunctuurgolven door begrotingsbeleid (macro-economische stabilisatie) is in het verleden herhaaldelijk niet gelukt. In plaats van anticyclisch was het begrotingsbeleid procyclisch. Deels kwam dit doordat er ook andere begrotingsdoelen waren. Zo wilden kabinetten de budgettaire effecten van vergrijzing opvangen en legden de Europese begrotingsregels restricties op. Ook zijn in goede tijden afgesproken regels opgerekt, waardoor beleid procyclisch werd. Procyclisch beleid in slechte tijden kwam ook deels doordat in goede tijden terughoudend begrotingsbeleid niet mogelijk bleek.
Voor de komende kabinetsperiode zijn er vier denkrichtingen die de problemen uit het verleden op verschillende manieren ondervangen. Ten eerste kan het begrotingsbeleid worden gericht op de Europese begrotingsregels. Een tweede optie is het opbouwen van een begrotingsbuffer, waardoor er voldoende afstand is tot het maximale tekort van 3% bbp. Ten derde kan het huidige trendmatige begrotingsbeleid worden voortgezet, nu met houdbaarheid als exclusief anker. Een vierde optie is actief expansief begrotingsbeleid gericht op een versnelde daling van de werkloosheid.
Geen van deze denkrichtingen presteert maximaal op alle criteria. Dit dilemma dient zich al aan bij de begrotingsbesluitvorming voor 2017: deze is mede bepalend voor de toekomst van het begrotingsbeleid. Een expansieve begroting draagt bij aan stabilisatie op korte termijn, maar beperkt de ruimte voor het volgende kabinet om stabilisatoren te laten werken, of dwingt het volgende kabinet tot een grotere inspanning om dat mogelijk te maken.
De afweging van de diverse facetten is uiteindelijk een politieke. Daarbij zijn er wel vormvereisten. Afgesproken begrotingsregels werken alleen als zij simpel, redelijk en geloofwaardig zijn.
Downloads
