Onderweg naar morgen; een economische analyse van het digitaliserende medialandschap

Deze ontwikkelingen maken het gewenst om het mediabeleid in de toekomst vanuit de inhoud (content) te benaderen en dus niet langer primair vanuit de verschillende distributiekanalen.

Een benadering op inhoud heeft de meeste consequenties voor de publieke omroep. Deze zal in de toekomst een scherper profiel moeten krijgen. Commerciële aanbieders kunnen de taken waaraan geen publiek belang verbonden is, overnemen van de huidige gesubsidieerde publieke omroep. Deze zou zich dan meer op kwalitatief hoogwaardige programma's moeten richten. Wanneer we de content in vier typen verdelen - nieuws & opinie, kunst & cultuur, vermaak en specifieke informatie (zoals programma's over klussen, gezondheid of vakanties) - dan zou het aandeel vermaak en specifieke informatie kleiner worden ten gunste van de eerste twee categorieën. De grootste uitdaging voor een toekomstige publieke omroep is daarbij dan ook om desondanks redelijke kijkcijfers te halen.

Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen rapport 'Onderweg naar morgen; Een economische analyse van het digitaliserende medialandschap'. Het rapport is een uitgebreide versie van de CPB-achtergrondbijdrage aan het advies over de toekomst van de media van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Dit rapport Focus op functies: een agenda voor een nieuw toekomstbestendig mediabeleid' verschijnt tegelijk met deze CPB-studie.

Een economische analyse van de mediamarkt
In het CPB-rapport staat de volgende vraag centraal: Wat is de rol van de overheid in de mediamarkt, en hoe zal de invulling van deze rol kunnen veranderen? Om die vraag te beantwoorden, hebben de onderzoekers gekeken naar de werking van de mediamarkt en naar de invloed van de maatschappelijke en technologische ontwikkelingen daarop.

Ongewijzigde overheidsdoelen
Het CPB neemt de bestaande doelen van de overheid op het terrein van media als uitgangspunt. Deze zijn:

1. Pluriformiteit: aandacht voor de veelheid van opinies en smaken die in de maatschappij leven.
2. Onafhankelijkheid: informatievoorziening vrij van (verborgen) politieke of commerciële invloeden.
3. Kwaliteit: hoogwaardige programma's stimuleren waarvan de consumptie nuttig is voor de maatschappij (denk daarbij bijvoorbeeld aan het nut van goede nieuwsvoorziening voor het functioneren van de democratie). Laagwaardig aanbod beperken (denk aan programma's die aanzetten tot geweld).
4. Toegankelijkheid: alle burgers moeten toegang hebben tot mediaproducten met een hoge nieuwswaarde.

Een veranderend medialandschap
De onderzoekers identificeren een aantal ontwikkelingen die van belang zijn voor het toekomstige mediabeleid. De ooit zo belangrijke beperking van het aantal frequenties behoort voorgoed tot het verleden. Het aantal kanalen dat tot de huiskamer kan doordringen is enorm gegroeid en daaraan lijkt nog geen einde te komen. Door de digitalisering en de snelle opmars van Internet is bovendien het onderscheid tussen de distributiekanalen aan het vervagen. Nieuws en films worden meer en meer bekeken via Internet op het moment dat de consument het zelf wil. Voor specifieke informatie, bijvoorbeeld over vakanties of hypotheken, put de consument uit zowel tijdschriften, tv, kranten als Internet. Door de combinatie van individualisering en technische ontwikkelingen ligt het voor de hand dat betaal-tv en Internet een veel grotere rol gaan spelen dan thans. De opkomst van 'intelligente' videorecorders, die advertenties overslaan, zal de opkomst van betaal-tv versnellen. Een ontwikkeling die de opkomst van betaal-tv echter kan remmen, is de toenemende mogelijkheid om contentillegaal te kopiëren.

Wat betekenen deze ontwikkelingen….
Doordat grenzen tussen de media vervagen, wordt de mediasector meer en meer een normale markt waarin content - vermaak, nieuws etc - via verschillende, onderling uitwisselbare distributiekanalen wordt verhandeld. Deze benadering staat in scherp contrast met de traditionele, media-gerichte analyse die uitgaat van de krantensector, het Internet of de televisie. De relevantie van de overheidsdoelstellingen verschilt bovendien veel meer tussen de typen content dan tussen de distributiekanalen. Zo is toegankelijkheid meer van belang voor nieuws & opinie dan voor vermaak; via welk distributiekanaal dat nieuws wordt gebracht is minder van belang. Het is dan ook logischer om beleid te formuleren per type content dan per distributiekanaal.
Met de opkomst van betaal-tv en Internet en gegeven het sterk uitdijende media-aanbod is de markt in staat veel overheidsdoelstellingen als vanzelf te realiseren. Zo zal pluriformiteit door deze ontwikkelingen veel minder een zorg zijn dan in het verleden. Een vrije mediamarkt zal naar verwachting echter niet alle overheidsdoelstellingen bereiken. Er bestaat een risico dat de markt onvoldoende kwaliteit produceert, omdat hoogwaardige programma's ook een indirecte waarde hebben. Zo heeft goede nieuwsvoorziening een waarde voor de democratie. Cultuur kan ook een waarde hebben die in de toekomst ligt, bijvoorbeeld omdat mensen het moeten leren waarderen.
In de markt voor specifieke informatie (zoals over gezondheid) bestaat het risico dat er te weinig onafhankelijkeinformatie wordt aangeboden. Het is voor de consument immers moeilijk de waarde in te schatten van bijvoorbeeld door de farmaceutische industrie gesponsorde informatie in een blad dat wordt uitgebracht door een zorgverzekeraar.

… voor overheidsinterventie…
Als de doelstellingen worden bekeken per contentmarkt, dan valt voorts het volgende op. In de vermaakmarkt kan kwaliteit in de zin van 'goede smaak' of 'aanzettend tot geweld' een probleem zijn. Beperkte regelgeving die geldt voor alle distributiekanalen, kan daar volstaan.
In de markt voor specifieke informatie kan het probleem zijn dat te weinig onafhankelijke informatie wordt aangeboden. Vaak kan de overheid de voorziening aan de markt overlaten. In een beperkt aantal gevallen zou de overheid zelf informatie kunnen aanbieden, vooral daar waar toezicht en regulering niet of nauwelijks mogelijk zijn.
Voor kunst & cultuur zouden zowel de pluriformiteit, de toegankelijkheid als de kwaliteit te beperkt kunnen uitpakken. Het is echter de vraag of kunst- & cultuurbeleid wel bij het mediabeleid thuis hoort of dat het alleen onderdeel zou moeten zijn van het algemene cultuurbeleid. De mediadoelstelling zou in dat laatste geval beperkt kunnen blijven tot het verspreiden van cultuur via de media, via bijvoorbeeld uitzendsubsidies.
Zonder overheidsbeleid zou de markt voor nieuws & opinie mogelijk te weinig kwaliteit kunnen bieden, doordat kwaliteit kostbaar is en soms niet voldoende wordt gewaardeerd door consumenten om te kunnen bewerkstelligen dat het kwaliteitsaanbod er ook feitelijk komt. Hier zou een publieke omroep een rol kunnen spelen. Voor kranten, tijdschriften en Internet zien de onderzoekers echter geen duidelijke aanleiding voor overheidsinterventie. Nieuwsvoorziening op die markten kan als een gewone markt worden benaderd. Dan volstaat mededingingsbeleid en copyrightbeleid.

… en de rol van de publieke omroep?
De ontwikkelingen in de mediawereld pleiten voor een scherper profiel van een publieke omroep. Het toegenomen media-aanbod en de opkomst van betaal-tv betekenen dat vermaak alleen dan een plaats binnen een publieke omroep heeft wanneer het duidelijk bijdraagt aan het realiseren van de overheidsdoelstellingen. Anders is publiek aanbod van vermaak verstorend en is het indirect subsidiëren ervan moeilijk te voorkomen.
De overheidsdoelstellingen zijn vooral relevant voor zover gerelateerd aan nieuws & opinie en kunst & cultuur. Goede nieuwsvoorziening door de publieke omroep kan dienen als een kwaliteitsstandaard om zo het risico op kwalitatief laagwaardige nieuws- en opinievorming te beperken. Hoge kwaliteit bij de publieke omroep zal immers ook andere aanbieders dwingen tot goede nieuwsvoorziening. Vooral omdat tv nog altijd het grootste bereik heeft, zal het neerzetten van een hoge kwaliteitsstandaard via televisie het effectiefst zijn. Ook zou de verspreiding van kunst & cultuur bij de publieke omroep een plaats kunnen vinden.
Een publieke omroep krijgt dan een taakopdracht die helder is en zich beperkt tot vooral nieuws en opinievorming en de verspreiding van kunst en cultuur. De controle op de uitvoering van de taakopdracht kan achteraf plaatsvinden door een orgaan dat op afstand staat van de politiek. Het is de grootste uitdaging voor de publieke omroep om de doelstelling van een groot bereik (of althans: redelijke kijkcijfers) te realiseren, niet met vermaakprogramma's maar met programma's uit de content-categorieën nieuws & opinie en kunst & cultuur. De mediaconsument heeft meer en meer vrije keuze en het zal dus moeilijker worden de consument te overtuigen om juist dàt aanbod te consumeren dat - volgens de overheid - 'goed' voor hem is.

Het WRR-rapport Focus op functies: een agenda voor een nieuw toekomstbestendig mediabeleid is ook beschikbaar op de site van de WRR.