Het zekere voor het onzekere nemen? Bedrijfszekerheidbeleid in netwerksectoren

Een internationale vergelijking van verschillende netwerksectoren laat zien dat netwerken in publieke en private handen vaak ongeveer even betrouwbaar zijn mits de overheid adequate prijs- en kwaliteitsregulering toepast. Omdat private bedrijven doorgaans efficiënter werken, kan privatiseren in zulke gevallen welvaartsverhogend zijn.

Dat wil niet zeggen dat alle netwerksectoren geprivatiseerd kunnen worden. Zo kan betrouwbaarheid onvoldoende contracteerbaar zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer niet duidelijk is wie verantwoordelijk is voor storingen, investeringen een zeer lange tijdshorizon hebben, de gevolgen van storingen heel groot kunnen zijn, of wanneer betrouwbaarheid moeilijk meetbaar is. Wanneer private partijen bovendien zelf onvoldoende prikkels hebben om te zorgen voor voldoende betrouwbaarheid, is overheidseigendom te prefereren boven privaat eigendom.

Dit concluderen het Centraal Planbureau (CPB) en het onderzoeksbureau SEOR in de vandaag verschenen gemeenschappelijke studie Better safe than sorry? Reliability policy in network industries.

Aanleiding voor deze studie zijn de zorgen die in de maatschappij leven over de mogelijke gevolgen van marktwerking voor de betrouwbaarheid van netwerksectoren. Betrouwbaarheid is hier immers van groot belang: dodelijke ongelukken op het spoor, twijfels over de beschikbaarheid van schoon water of langdurige stroomuitval kunnen voor aanzienlijke maatschappelijke schade zorgen.

Het zal vaak te duur zijn om absolute betrouwbaarheid te realiseren door storingen of aantasting van de kwaliteit van het getransporteerde product volledig uit te sluiten. De kosten om dat niveau van betrouwbaarheid te bereiken zullen veelal hoger zijn dan de baten van het uitsluiten van alle storingen of aantasting van de kwaliteit in het telefoonverkeer, de elektriciteits- of schoonwatervoorziening of in de dienstregeling van de spoorwegen. Frequente of langdurige onbetrouwbaarheden kunnen daarentegen tot hoge maatschappelijke kosten leiden.

Geschiktheid beleid hangt af van kenmerken netwerk
Bij netwerksectoren is het vaak niet gemakkelijk te zorgen voor de juiste prikkels om het optimale niveau van betrouwbaarheid te bereiken. Het te voeren beleid hangt af van drie cruciale eigenschappen van de netwerksectoren.

De eerste is de mogelijkheid van concurrentie. Zo is bij mobiele telefonie volop concurrentie mogelijk, terwijl dit voor de distributie van water vrijwel uitgesloten is. Bij mobiele telefonie zal de overheid zich eerder richten op het bevorderen van concurrentie, terwijl bij waterdistributie een actief sturende rol van de overheid meer voor de hand ligt. Privatisering is vaak te prefereren als er mogelijkheden voor concurrentie zijn. Concurrentie zal ervoor zorgen dat bedrijven in betrouwbaarheid investeren. Bij lang niet alle netwerksectoren is concurrentie mogelijk. Bij afwezigheid van serieuze concurrentie hebben private netwerkbedrijven niet altijd voldoende prikkels om de betrouwbaarheid van netwerken op peil te houden: de klant kan toch niet weglopen als het netwerk onder de maat presteert.

De tweede cruciale eigenschap is de mate waarin betrouwbaarheid in contracten kan worden vastgelegd. Als dat goed kan, is het ook niet nodig dat bedrijven in overheidshanden zijn, want prijs- en kwaliteitsregulering kan ervoor zorgen dat bedrijven voldoende geprikkeld worden om betrouwbare diensten te leveren. Dit lijkt bijvoorbeeld meer het geval te zijn bij elektriciteitsdistributie en vaste telefonie, terwijl bij de spoorwegen het afsluiten van contracten beduidend moeilijker lijkt te zijn. Britse ervaringen met onder meer elektriciteitdistributie en water tonen aan dat regulering vaak effectief is om betrouwbaarheid te verbeteren. Ook Noorse ervaringen laten zien dat gereguleerde netwerkbedrijven hun kosten verminderen en de gecontracteerde dimensies van betrouwbaarheid verbeteren.

De derde cruciale eigenschap is of publieke en private belangen parallel lopen. Bij het spoor hebben alle partijen belang bij het voorkomen van ongelukken, maar wellicht veel minder bij het voorkomen van vertragingen. Dit betekent dat bij spoorwegen een meer directe betrokkenheid van de overheid nodig is. Als betrouwbaarheid niet goed contracteerbaar is en private en publieke belangen uiteen lopen, dan kan privatisering tot welvaartsverliezen leiden.

Is afsplitsen van netwerken verstandig?
Tot slot ontstaat in veel gevallen de beleidsvraag of het netwerkgedeelte gescheiden zou moeten worden van andere onderdelen van de keten. Zo is het kabinet van plan de distributie van elektriciteit te scheiden van de verkoop, is er op het spoor een scheiding tussen infrastructuur en andere onderdelen en kan in telecommunicatie overwogen worden de verbinding naar de klant (de local loop) te scheiden van de rest van het netwerk. Concurrentie tussen netwerken is vaak veel lastiger te realiseren dan concurrentie in andere onderdelen van de desbetreffende sector. Splitsing vergemakkelijkt dan concurrentie bij die onderdelen waar dat mogelijk is. Tegelijkertijd wordt regulering van het netwerkgedeelte transparanter.

Er zijn echter ook argumenten tegen splitsing. Zo kan er sprake zijn van een sterke samenhang tussen netwerk en andere onderdelen. Ook kan splitsing de contracteerbaarheid van betrouwbaarheid bemoeilijken. Bij verschillende netwerksectoren zullen die afwegingen anders uitpakken. Bij telecommunicatie is er sprake van een flinke samenhang tussen onderdelen, wat volledig splitsen dubieus maakt. Bij de distributie en verkoop van elektriciteit is dat veel minder het geval. Bij spoor is het moeilijk betrouwbaarheid te contracteren als de infrastructuur gescheiden is van de rest. Om tot een betere weging van deze voors en tegens te komen, is het CPB inmiddels gestart met nadere bestudering van de splitsingsvraag bij elektriciteit en spoorwegen. De resultaten daarvan worden in de loop van 2005 verwacht.