Financiering decentralisaties: betalen zonder te bepalen?
Financiering Rijk kan lokale verschillen gedecentraliseerde voorzieningen beperken
Vergelijkbare ervaringen met de bijstand laten echter zien dat deze sturende werking het afwentelen naar andere regelingen door gemeenten niet altijd voorkomt. Dit kan worden aangepakt door de hoogte van de uitkering afhankelijk te maken van het beoogde resultaat. Het Rijk heeft dus aanzienlijke invloed op lokaal beleid, zelfs met geld dat vrij besteedbaar is, concluderen onderzoekers Mark Kattenberg en Wouter Vermeulen in de vandaag verschenen CPB Policy Brief 'Financiering decentralisaties: betalen zonder te bepalen?'.
Voordat in 2007 de huishoudelijke verzorging werd gedecentraliseerd bestonden er aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. Deze verschillen zijn verkleind door de manier waarop de rijksuitkering werd verdeeld voor de nieuwe gemeentelijke taak. Zonder dat het Rijk specifieke bestedingsvoorwaarden aan de uitkering verbond, stegen de uitgaven aan huishoudelijke verzorging met 50 cent na iedere stijging van de uitkering met een euro. Omgekeerd daalden de uitgaven met 50 cent na iedere daling van de uitkering met een euro. Vooral het aanbod van meer gespecialiseerde en duurdere vormen van huishoudelijke hulp werd aangepast.
In tegenstelling tot de gangbare gedachte onder (beleids)economen stuurt derhalve ook een vrij-besteedbare uitkering de gemeentelijke uitgaven. Dat beperkt het risico dat er te weinig aan een bepaald doel wordt uitgegeven (onderbesteding), of dat gemeenten de kosten op andere partijen afwentelen. Het Rijk kan met de verdeling van de uitkering lokale verschillen beperken.
Maar deze sturing is onvolledig. Er blijft een risico op afwenteling bestaan. Dit blijkt ook uit ervaringen met de Wet Werk en Bijstand, die bepaalde dat gemeenten overschotten op het bijstandsbudget vrij mochten besteden. Als gevolg daalden hun uitgaven aan de bijstand, maar nam het beroep op de door het Rijk gefinancierde Wajong toe.
Een dergelijk risico speelt ook bij de door het Rijk gefinancierde intramurale zorg en de per 2015 naar gemeenten gedecentraliseerde langdurige zorg. Het Rijk kan het risico van afwenteling beperken door gemeenten met een lage instroom in de intramurale zorg financieel te belonen. Bestedingsvoorwaarden zijn hiervoor niet noodzakelijk, zodat gemeenten de ruimte houden om de uitkering naar eigen inzicht uit te geven.
Lees ook CPB Discussion Paper 308.
Contactpersonen
Lees ook het bijbehorende persbericht en CPB Discussion Paper 308.
Ervaringen met de decentralisatie van huishoudelijke verzorging in 2007 geven echter aan dat ook zonder bestedingsvoorwaarden een uitkering de specifieke gemeentelijke uitgaven beïnvloedt. Na een stijging van de vrij-besteedbare uitkering voor huishoudelijke verzorging besteedden gemeenten vijftig cent van iedere euro aan dit type zorg. Na een afname van deze uitkering bezuinigden gemeenten vijftig cent van iedere euro minder op huishoudelijke verzorging. Deze veranderingen in de hoogte van de uitkering hebben lokale verschillen verkleind. Veranderingen in de hoogte van de uitkering waren ook van invloed op het aantal geleverde uren huishoudelijke hulp. Minder geld heeft dus geleid tot minder zorg en vice versa. Gemeenten bleken vooral het aanbod van meer gespecialiseerde en duurdere vormen van huishoudelijke hulp te hebben aangepast.
Een vrij-besteedbare uitkering stuurt gemeentelijke uitgaven dus ook. Maar omdat deze sturing onvolledig is, blijft het risico bestaan op onderbesteding en afwenteling van kosten op andere partijen. Dit blijkt uit ervaringen met de Wet Werk en Bijstand, die de financiering van de bijstand meer het karakter gaf van een vrij-besteedbare uitkering. Hierdoor daalden de gemeentelijke uitgaven aan de bijstand, maar nam het beroep toe op de door het Rijk gefinancierde Wajong.
Beide inzichten zijn belangrijk voor de recente decentralisaties binnen het sociaal domein. Het Rijk kan ook zonder bestedingsvoorwaarden gemeentelijke uitgaven aan het sociaal domein beïnvloeden, door het nationaal beschikbare budget aan te passen of door dit budget anders te verdelen. Het risico op onderbesteding en afwenteling is daarmee kleiner dan verwacht, maar blijft relevant. Het risico op afwenteling treedt bijvoorbeeld op bij de door het Rijk gefinancierde langdurige zorg. Het Rijk kan dit risico beperken door de hoogte van de uitkering afhankelijk te maken van door gemeenten behaalde resultaten, zoals een lage instroom in zorginstellingen. Daarmee behouden gemeenten wel de ruimte om de uitkering naar eigen inzicht te besteden.
Downloads
Auteurs