Achtergronddocument: De circulaire economie van kunststof: van grondstoffen tot afval

Lees ook het bijbehorende notitie.

De circulaire economie en circulair economisch beleid zijn erop gericht om gebruik van grondstoffen te verminderen, hergebruik en recycling te bevorderen en afvalproductie te beperken en zo de ecologische voetafdruk van menselijke activiteit te verminderen. De achterliggende gedachte is dat menselijke activiteit de aarde uitput, zowel waar het gaat om natuurlijke hulpbronnen als om de leefbaarheid van de leefomgeving. Hoewel er nationaal en internationaal veel aandacht voor dit thema is, blijkt kennis en informatie over de effectiviteit van beleid beperkt en is het bovendien niet zo duidelijk in hoeverre welk overheidsbeleid nodig is of bij machte is om markten op dit gebied bij te sturen. Het CPB onderzoekt in de onderzoekslijn circulaire economie de economische aspecten van een circulaire economie en het beleid op dat terrein. Daarbij kijken we naar de effecten van de circulaire economie op de brede welvaart. Dit begrip omvat in principe alle zaken die mensen belangrijk vinden, ook als daarvoor geen markten of marktprijzen bestaan (zoals voor natuur, veiligheid, landschap en milieu).

Deze studie naar de circulariteit van de kunststofketen is een onderdeel van de CPB-onderzoekslijn circulaire economie. In deze studie kijken we naar een hele keten. Andere studies binnen de onderzoekslijn zijn meer conceptueel van aard en kijken naar aspecten die van toepassing zijn voor meerdere ketens of kijken empirisch naar specifieke aspecten binnen één keten of onderdelen van ketens. De kunststofketen vormt één van de prioriteiten uit het Rijksbrede Programma Nederland Circulair in 2050 (Ministeries IenM en EZ, 2016).

Redenen om de kunststofketen meer circulair te maken omvatten het beslag op schaarse grondstoffen, milieuvervuiling bij grondstofwinning en de productie van kunststof en tot slot milieuvervuiling door kunststofafval (plasticsoep, zwerfvuil, milieuvervuiling bij storten en verbranden). In dit onderzoek brengen we op hoofdlijnen de kunststofketen in kaart, maken we genoemde problemen inzichtelijk en geven we aanzetten voor beleidsopties. De belangrijkste conclusies zijn:

1. Het productievolume van kunststof is de afgelopen vijftig jaar belangrijk sterker toegenomen dan het wereldwijde bbp. Dat zal naar verwachting de komende decennia ook het geval zijn.
2. De uitputting van fossiele grondstoffen voor kunststofproductie (olie of gas) speelt de komende decennia een bescheiden rol, aangezien mondiale verduurzaming van de transport- en energiesector maakt dat de olievoorraad naar verwachting nog voor enkele honderden jaren toereikend is voor de productie van kunststof. Ook de voorzieningszekerheid van olie en gas zal waarschijnlijk in de komende decennia geen overwegend argument zijn bij de productie van kunststof.
3. Het gebruik van kunststoffen gaat gepaard met externe schades met name als gevolg van vervuiling van de leefomgeving, de ‘plasticsoep’ en de uitstoot van CO₂. De (illegale) stort en de uitstoot van fijnstof, NOx en SOx zijn (in West-Europa) effectief aan banden gelegd door regelgeving.
4. Bioplastic en recycling van kunststof vormen maar beperkt alternatieven voor de fossiele productie van kunststof.
   • Biobased plastic, kunststof gemaakt van biomassa, biedt naar verwachting geen oplossing voor de problemen met zwerfafval en de plasticsoep.
   • Wel is sprake van een beperkte winst bij de reductie van de CO₂-uitstoot, maar er is tegelijkertijd sprake van een geïntensiveerd beslag op natuur- of landbouwgrond.
5. Het intensiveren van het scheiden van kunststof afval van huishoudens via bijvoorbeeld ‘de plastic heroes’ voor recycling is, bij de huidige technologie, vanuit het oogpunt van de maatschappelijke welvaart niet kansrijk. Het merendeel van het gerecyclede kunststofafval bestaat uit ‘mix’ (een samenstelling van allerlei verschillende soorten plastic) en ‘folies’, waarvoor de toepassingsmogelijkheden beperkt zijn. De marktprijs van ‘folies’ en ‘mix’ is laag en soms zelfs negatief. Tegelijk is recycling van kunststof uit gescheiden huishoudelijk afval nu nog erg kostbaar. De kosten van inzameling en verwerking van deze ‘mix’ zijn daardoor belangrijk hoger dan de marktprijs. De lage prijs komt met name door die beperkte toepassingsmogelijkheden. Daarnaast is de lage prijs van primair plastic (olieprijs en CO₂-prijs) hier debet aan. Een toename in de recycling, bijvoorbeeld door steviger te sturen op de hoeveelheid restafval van huishoudens, zal leiden tot een nog grotere stroom van een product met beperkte afzetmogelijkheden. Dit kan weer leiden tot voorraadvorming, of het alsnog verbranden van het gescheiden afval. De milieuwinst komt daarmee onder druk te staan. Recycling vormt geen oplossing voor zwerfafval en de plasticsoep. Recycling draagt in beperkte mate bij aan de vermindering van de CO₂-uitstoot.
6. De kwaliteit van het gerecyclede kunststof en daarmee de toepassingsmogelijkheden kunnen ook bij de huidige technieken al worden verbeterd door de sortering te verbeteren. Dit maakt de bewerking echter wel duurder. De financiële prikkels sturen op dit moment echter naar een zo hoog mogelijke output in plaats van een zo hoog mogelijke marktwaarde. Het inrichten van het instrumentarium met een grotere focus op kwaliteit zou de milieuwinst van het recyclen van kunststofafval kunnen doen verbeteren. Dit moet nader onderzocht worden.
7. Een bijkomend effect van het sturen op de hoeveelheid restafval van huishoudens (door tarifering of het lastiger maken om restafval kwijt te raken door omgekeerd inzamelen) is dat hiermee de kans op vervuiling van overige afvalstromen, zoals groente- en tuinafval, toeneemt. Plastic in compost vormt in Nederland een belangrijke bron voor plastic in het oppervlaktewater en daarmee de plasticsoep.
8. Het uitbreiden van het statiegeldsysteem is een vorm van beleid die direct aangrijpt bij de preventie van zwerfafval en daarmee de reductie van de voeding van de plasticsoep vanuit Nederland. Kunststof zwerfafval bestaat voor ruim 90 procent uit verpakkingen. Uitbreiding van het statiegeldsysteem geeft gebruikers een prikkel om afval in te zamelen in plaats van weg te werpen in de leefomgeving. Of de baten ervan opwegen tegen de kosten is niet onderzocht.
9. Ook bij het tegengaan van andere bronnen van de plasticsoep kan overheidsbeleid een bijdrage leveren, bijvoorbeeld op het terrein van regelgeving, wellicht veelal in internationaal verband (zoals het tegengaan van het gebruik van kunststof in cosmetica). Andere aangrijpingspunten zijn het stimuleren van innovatie om technieken te verbeteren die kunststof uit afvalwater filteren (van bijvoorbeeld het wassen van textiel) en het terugdringen van de vervuiling door kunststof in het groente-, fruit- en tuinafval. Of de baten van de maatregelen opwegen tegen de kosten is niet onderzocht.
10. De voorgaande hoofdconclusies volgen uit een analyse die uitgaat van de huidige stand van de techniek. Technologische ontwikkelingen kunnen bijvoorbeeld de kwaliteit van het gerecyclede kunststof verbeteren en de kosten reduceren. De overheid kan bijdragen aan dit proces door het stimuleren van innovatie met subsidies, green deals of fiscale regelingen. Ook kan het beprijzen van de externe effecten soelaas bieden. Dit kan vernieuwende duurzame initiatieven vanuit de samenleving de financiële ruimte geven om tot wasdom te komen.