Prestatiecontracten voor politiekorpsen
Prestatiecontracten voor politiekorpsen moeilijk effectief vorm te geven
Een blik over de landsgrenzen biedt ideeën voor een alternatieve aanpak. Een optie is collega-politiemensen en klanten van de politie te betrekken bij de evaluatie van de prestaties van de korpsen. Intervisie tussen korpsen en tevredenheidonderzoek onder burgers, bedrijven en officieren van justitie in de regio leveren de informatie op die nodig is om de korpsen op hun prestaties af te rekenen. Deze aanpak kan de politiekorpsen prikkelen tot systematische prestatieverantwoording en -verbetering.
Dit concludeert het Centraal Planbureau in CPB Document 31 'Performance contracts for police forces'.
De bestudeerde prestatiecontracten zijn een uitwerking op regionaal niveau van de afspraken die gemaakt zijn in het Nationale Politieconvenant 2003. Door deze prestatieafspraken vast te leggen in een contract met de korpsbeheerders hoopt de overheid te komen tot een betere verantwoording van de investeringen in veiligheid. Een financiële beloning voor het behalen van de afspraken is bedoeld om de prestatieprikkels van de politie te versterken. Het plan is de contracten voor juli dit jaar te tekenen.
De beschikbare gegevens over de prestatie van de politie geven inderdaad aan dat versterking van de verantwoording en betere prikkels gewenst zijn. Grote prestatieverschillen tussen de korpsen bieden ruimte om van elkaar te leren. Vergelijkingen in de tijd binnen Nederland en met het buitenland geven aan dat het algemene prestatieniveau van de Nederlandse politie lijkt te zijn gedaald. Zonder voldoende goede informatie vanuit de korpsen blijft het echter gissen naar de precieze oorzaken.
De voorgestelde prestatiecontracten grijpen aan op de wens voor een aantoonbare verbetering van de politieprestatie. Op sommige punten bieden de in het contract opgenomen prestatie-indicatoren een goed beeld van de prestatie van de politie. Zo versterken de indicatoren uit de Politie Monitor Bevolking de prikkel om de tevredenheid van burgers over het politieoptreden te verhogen. De contracten hebben echter ook een aantal mogelijk sterk negatieve bijwerkingen. De kwaliteit van politiewerk is op veel punten moeilijk te vatten in een aantal prestatie-indicatoren. Het afrekenen van korpsen op gebrekkige prestatie-indicatoren nodigt hen uit te bezuinigen op de kwaliteit. Zo is het aantal boetes eenvoudig te verhogen door alleen de makkelijkste overtredingen te bekeuren. Ook kan actieve misdaadpreventie ondergesneeuwd raken, omdat deze activiteit onvoldoende in de prestatie-indicatoren tot uitdrukking komt. Het Openbaar Ministerie kan wellicht meer strafzaken met onvoldoende bewijs tegemoet zien, omdat de politie slechts op het aantal zaken afgerekend wordt. Het vastleggen van prestatieafspraken beperkt ook de flexibiliteit om te reageren op veranderingen in de veiligheidssituatie in de toekomst. De prestatieafspraken zijn immers gebaseerd op de huidige prioriteiten. Ook leidt het gebrek aan informatie over bedrijfsprocessen en regionale omstandigheden tot onzekerheid over het ambitieniveau van de afspraken. Zo lijken 180.000 extra boetes en transacties en 40.000 extra zaken naar het Openbaar Ministerie per jaar niet moeilijk te realiseren doelstellingen. Tenslotte treft minder budget bij slecht presteren de burgers, omdat zij niet kunnen kiezen tussen politiekorpsen zoals zij dat wel kennen tussen scholen of ziekenhuizen. De financiële prikkels zijn moeilijk te verenigen met het gebrek aan keuze van de klanten van de politie.
Sommige tekortkomingen zijn met aanpassingen te verlichten. Betere prestatie-indicatoren kunnen de kans op nadelige gedragseffecten verkleinen. De grootste problemen liggen nu bij de afspraken over het aantal boetes en aan het Openbaar Ministerie te leveren zaken. Een optie is de aan te leveren zaken te wegen met de zwaarte van het delict. De politiekorpsen hebben dan niet meer de prikkel om zich alleen op de eenvoudigste zaken te richten. Een andere aanpassing is het richten van de financiële prikkels op de korpsleiding in plaats van op het budget van een korps. Tenslotte kunnen betere gegevens over de bedrijfsprocessen en de regionale situatie de kloof tussen prestatieafspraken en de werkelijk te behalen prestatie verkleinen.
Maar ook met deze aanpassingen houdt het gebruik van prestatiecontracten negatieve bijwerkingen. De kwaliteit van politiewerk zal altijd moeilijk zijn te vatten in een aantal vooraf vast te leggen prestatieafspraken. De mogelijkheid dat de drang om een aantal prestatieafspraken te halen ten koste gaat van de kwaliteit blijft daarmee bestaan. De noodzaak om te reageren op een veranderende veiligheidssituatie rijmt ook niet met het vooraf vastleggen van prestaties. Ook zal de informatievoorsprong van de korpsen het stellen van uitdagende doelen blijven bemoeilijken.
Gegeven deze bijwerkingen is het interessant om te kijken naar een alternatieve aanpak. Buitenlandse ervaringen kunnen hierbij behulpzaam zijn. Zo blijkt Nederland alleen te staan in het financieel prikkelen van korpsen. In Australië en Engeland ligt de nadruk op benchmarking. Vergelijkingen tussen korpsen geven een idee over wat een korps kan bereiken met het politiebudget. Ook gaan de evaluaties verder dan het volgen van een tiental prestatie-indicatoren. In lijn met deze aanpak kan de overheid collega-politiemensen en klanten van de politie betrekken bij de evaluatie van prestaties van korpsen. De korpsen worden in dit geval afgerekend op de uitkomsten van intervisie tussen korpsen en tevredenheidonderzoek onder burgers, bedrijven en officieren van justitie. Tot de klanten van de politie behoren dus niet alleen burgers. Deze aanpak kan bij de politie een cultuur creëren van kritisch volgen, evalueren en verbeteren van het eigen optreden.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
Het convenant geeft aan welke bijdrage de politie zal leveren aan de nationale doelstelling een vermindering te bereiken in crimineel en orde-verstorend gedrag van 20 tot 25 procent over de komende jaren. Als onderdeel van het convenant sluit de overheid prestatiecontracten af met elk van de 25 regionale politiecorpsen. In de contracten staat dat de korpsen een financiële beloning zullen ontvangen als zij een aantal kwantitatieve doelstellingen behalen.
Een nadere analyse van de voorgestelde prestatiecontracten geeft aan dat zij waarschijnlijk weinig effectief zijn in het bereiken van aantoonbare verbeteringen van de veiligheid. Wij baseren deze conclusie op de volgende bevindingen:
- Het vastleggen van gewenste verbeteringen in een contract nodigt uit tot een gerichtheid op cijfertjes die ten koste gaat van de kwaliteit van politiewerk.
- Het vastleggen van te leveren productie rijmt niet met de noodzaak om te reageren op veranderende regionale omstandigheden.
- De overheid kan vanwege een gebrek aan informatie het ambitieniveau van de afspraken niet goed inschatten.
- De prestatieafspraken conflicteren met de behoefte aan flexibiliteit op nationaal niveau.
- De financiële prestatiebeloning nodigt uit tot ongewenste verschuivingen in politiewerk.
- De financiële prestatiebeloning conflicteert met het gebrek aan consumentenkeuze.
Experimenten in Australië en het Verenigd Koninkrijk suggereren een alternatieve benadering. Het is interessant te zien dat in deze landen experts nauw betrokken zijn bij de vormgeving van het politiebeleid. Australië noch Engeland hebben gekozen voor prestatiecontracten met financiële prikkels voor de korpsen. Zij richten zich op het 'benchmarken' van korpsen. Vele jaren zijn geïnvesteerd in het verbeteren van de betrouwbaarheid van gegevens en van methoden om de korpsen op een eerlijke manier te vergelijken. Een soortelijke benadering is uit te werken voor de Nederlandse politie. Volgens deze aanpak is de rol van de nationale overheid niet om gewenste verbeteringen in een contract vast te leggen, maar om verantwoording aan klanten en collega-korpsen te organiseren. Het management van de korpsen kan worden afgerekend op basis van de uitkomsten van de evaluatie door klanten en collega-korpsen (peer review). Klanten en collega's zijn in de beste positie om politieprestaties te evalueren en om ideeën voor verbetering aan te dragen. De groep van klanten bestaat overigens niet alleen uit burgers, die nu worden geënquêteerd door de Politie Monitor Bevolking, maar ook uit bedrijven en officieren van justitie.
Intervisie tussen korpsen is noodzakelijk voor een diepgravende en brede evaluatie van de prestaties van een korps. De intervisie tussen korpsen dwingt het management van ieder korps om een coherent beeld te ontwikkelen van de veiligheidssituatie in de regio, de strategie om de problemen aan te pakken en de behaalde resultaten in vergelijking met andere korpsen. Deze aanpak van 'georganiseerde verantwoording' kan bijdragen aan de ontwikkeling van een cultuur binnen de politie die zich kenmerkt door het systematisch volgen, evalueren en verbeteren van de prestatie.
Dit is een Engelstalige publicatie.
Uitgebreide Nederlandstalige samenvatting