Een bindend interventieraamwerk voor bancair toezicht
Verplicht ingrijpen bij bankentoezicht wenselijk
Dit stellen de CPB onderzoekers Michiel Bijlsma, Wouter Elsenburg en Gijsbert Zwart in hun vandaag verschenen CPB Policy Brief 2011/04 'Een bindend interventieraamwerk voor bancair toezicht'.
Een interventieraamwerk dat op basis van drempelwaarden vooraf bepaalt welke interventies van de toezichthouder worden verlangd, helpt uitstelgedrag te beperken. Bankentoezichthouders hebben namelijk prikkels om laat en slap in te grijpen wanneer een bank in zwaar weer dreigt te komen. Hierdoor neemt de kans toe op een faillissement van de bank. Juist voor Nederland, met grote internationaal opererende banken, is dit zeer kostbaar. Het oplossen van problemen in de banksector kost immers veel geld, terwijl internationale coördinatie tussen toezichthouders en overheden over het redden van banken en de verdeling van de kosten moeilijker is wanneer een bank verder in de problemen raakt. Vroeg ingrijpen vergroot de kans op herstel.
Het vroegtijdig optreden verloopt het best als de drempels gebaseerd zijn op marktprijzen, bijvoorbeeld de marktwaarde van het eigen vermogen van een bank. Marktprijzen weerspiegelen problemen eerder dan boekhoudkundige indicatoren waarover louter op gezette tijden door banken zelf wordt gerapporteerd. Naarmate een bank dieper in de problemen komt is het voor de markten moeilijker om alle relevante informatie te achterhalen en is het juist belangrijk om de rol en bevoegdheid van de toezichthouder te versterken, met verplichte publieke uitleg of controle achteraf.
Een bindend interventieraamwerk is nooit feilloos en schrijft soms te vroeg of verkeerd ingrijpen voor. Om de gevolgen daarvan te verminderen is het belangrijk dat maatregelen uit de eerste interventiefase omkeerbaar zijn, zoals het stoppen van dividenduitkeringen, verplichte uitgifte van nieuwe aandelen, of het niet uitkeren van bonussen. Deze maatregelen zijn zonder hoge maatschappelijke kosten ongedaan te maken.
Lees ook het bijbehorende persbericht en het bijbehorende achtergronddocument.
Naar aanleiding van de kredietcrisis zijn in veel landen de bevoegdheden van bancaire toezichthouders uitgebreid. Ook in Nederland is dit het geval. Meer bevoegdheden betekent echter niet dat deze ook tijdig worden ingezet. Toezichthouders hebben namelijk prikkels om te laat en te slap in te grijpen als banken in de problemen dreigen te raken: zij vertonen uitstelgedrag. Terwijl juist in de financiële sector vroeg ingrijpen van groot belang is. Een raamwerk dat toezichthouders verplicht om in te grijpen, kan dergelijk uitstelgedrag tegengaan. Zo’n bindend raamwerk schrijft voor dat een toezichthouder bepaalde maatregelen neemt als de financiële gezondheid van een bank van tevoren vastgestelde drempelwaarden overschrijdt. Op die manier wordt voorkomen dat de toezichthouder ingrijpen bij probleembanken te lang uitstelt.
Een interventieraamwerk kent meerdere fasen. Om te garanderen dat de toezichthouder op tijd ingrijpt, dient de drempel die de eerste interventiefase inluidt aan twee voorwaarden te voldoen. Ten eerste moet deze vroeg geraakt worden, als de bank nog relatief gezond is. Dit vergroot de kans op herstel en beperkt een mogelijk negatieve marktreactie. Ten tweede moet deze op marktprijzen gebaseerd zijn. Empirisch bewijs toont aan dat markten problemen bij banken eerder aan zien komen dan de boekhoudkundige maatstaven die banken zelf rapporteren, zoals de kapitaalratio. Binden brengt echter ook kosten met zich. Een raamwerk zal soms te vroeg of verkeerd ingrijpen voorschrijven. Geen enkele maatstaf voor financiële gezondheid is immers perfect. Om de kosten hiervan zo klein mogelijk te maken dienen maatregelen in deze eerste fase een no-regret karakter te hebben, zoals het stoppen van dividenduitkeringen, het verplicht uitgeven van nieuw aandelenkapitaal, of het uitstellen van bonussen. Bij onterecht ingrijpen kunnen deze maatregelen achteraf zonder hoge maatschappelijke kosten ongedaan gemaakt worden.
Als een bank dieper in de problemen zit, neemt de kans op een foute beslissing op basis van marktprijzen toe. Banken houden problemen buiten het zicht van de markt, terwijl toezichthouders in deze fase intensief betrokken zijn en daardoor veel niet-openbare informatie over de problemen bij een bank hebben. Marktinformatie moet dan aangevuld worden met balansinformatie en stresstesten, terwijl de toezichthouder meer vrijheid moet krijgen om te beslissen welke maatregel hij neemt. In dit stadium dient het raamwerk een comply-or-explain karakter te hebben. Dit betekent dat de toezichthouder mag afwijken van door het raamwerk voorgeschreven maatregelen, mits hij uitlegt waarom. Dat betekent wel weer dat de kans op uitstelgedrag toeneemt. Naar Amerikaans voorbeeld kunnen onafhankelijke publieke controle en openbaarmaking van maatregelen achteraf uitstelgedrag tegengaan. Op die manier blijft de toezichthouder verantwoordelijk voor het nemen van de juiste maatregel.
Downloads
