Sturen op het tekortcijfer is labiel beleid

Hijgerige toestanden

De eerste is macro-economisch: door de uitgaven op een stabiel pad te houden (rente en werkloosheidsuitkeringen uitgezonderd) en het tekort buiten beschouwing te laten, kunnen de inkomsten meebewegen met de stand van de conjunctuur. Als de economische groei meevalt, komen er meer belastinginkomsten binnen en daalt het begrotingstekort; valt het tegen, dan stijgt juist het tekort. De overheid helpt daarmee om economische schokken op te vangen en dempt de conjunctuurcyclus.

De tweede reden is politiek-bestuurlijk: sturing op uitgaven brengt rust in begrotingsbeleid. Vóór 1994 was er continu begrotingsoverleg – elke belastingtegenvaller kon aanleiding zijn tot extra bezuinigingen, elke meevaller werd onmiddellijk geclaimd voor nieuwe plannen. Dat belemmerde de integrale afweging van doelen en middelen en leidde tot schokkerige, onvoorspelbare besluitvorming. En op oudejaarsavond schoven hardwerkende ambtenaren van Financiën met miljarden aan betalingen om toch maar zoveel mogelijk in de buurt te komen van het geraamde overheidstekort. Van die hijgerige toestanden zijn we gelukkig af.

Toch zijn tekortcijfers nog steeds belangrijk, maar dan vooral op de middellange termijn. Nederland moet zich houden aan de Europese begrotingsregels, waarbij het overheidstekort maximaal 3% van het bbp mag bedragen. In de nieuwe raming van het CPB loopt het overheidstekort gestaag op, tot 2,9% bbp in 2033. Dat is iets beter dan de verwachting ten tijd van de kabinetsformatie, maar betekent nog steeds dat de overheidsfinanciën op termijn uit de pas gaan lopen. 

De reden daarvoor is eenvoudig: ten opzichte van de omvang van de economie blijven de inkomsten ongeveer gelijk, terwijl de uitgaven een duidelijke stijging laten zien. Dat laatste komt dan weer vooral door de groei van de zorg en de sociale zekerheid, die samenhangt met de vergrijzing. Maar bijvoorbeeld ook door toenemende rentebetalingen over de overheidsschuld. Geld lenen is namelijk niet gratis. En in een onzekere wereld blijft het verstandig om ruimte te houden om toekomstige tegenvallers op te vangen – en dus niet te dicht langs de budgettaire vangrail te sturen.

Feature, not a bug

De afgelopen jaren vielen tekort en schuld mee door een aantal ontwikkelingen. De belangrijkste waren het onverwacht snelle herstel van de economie na de coronacrisis, en de hoge inflatie die volgde op de energieprijsschok. Samen zorgden deze ervoor dat het nominale bbp, de omvang van de economie gemeten in euro’s, duidelijk harder groeide dan vooraf geraamd. En omdat de belastingontvangsten meestal gelijke tred houden met de omvang van de economie, vielen die ook steeds mee. Kijken we naar de lastenquote, dan was die over de jaren 2021 tot en met 2023 vrijwel gelijk aan de raming.

Tegenover hogere inkomsten stonden in die jaren minder uitgaven dan gepland. Onder meer door de krappe arbeidsmarkt en lange procedures slaagde de overheid er niet in om het extra geld voor bijvoorbeeld defensie, infrastructuur en klimaat tijdig uit te geven; een deel van dit geld werd doorgeschoven naar latere jaren. Deze zogeheten onderuitputting, waar het CPB al voor waarschuwde bij de doorrekening van het regeerakkoord in 2021, bedroeg vorig jaar zo’n €18 mrd. Een expertgroep onderzoekt nu hoe de begroting realistischer kan worden, ook op dit punt. 

Maar het is een illusie dat we daarmee voortaan precies het overheidssaldo zouden kunnen sturen. Sterker nog: dat is ongewenst. De ICT-wereld kent het gezegde ‘it’s a feature, not a bug’. Dat beschrijft iets wat op het eerste gezicht een programmeerfout lijkt, maar geheel in de bedoeling ligt. Zo is het ook hier: trendmatig begroten geeft ruimte voor mee- en tegenvallers, ook verschillende jaren achter elkaar. Sturen op het tekortcijfer geeft juist instabiliteit – en daarvan hebben we al genoeg in de wereld.

Dit essay van Pieter Hasekamp is op vrijdag 28 februari 2025 ook gepubliceerd op de opiniepagina van Het Financieele Dagblad.