Een open bestel in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs

Ervaringen in verschillende landen, en met name de Verenigde Staten, laten bovendien zien dat de prestaties van leerlingen gelijk blijven of verbeteren. Er zijn echter ook risico's. Opleidingen kunnen verdwijnen waardoor het onderwijsaanbod minder breed kan worden. Meer deelnemers kunnen een beroep gaan doen op publieke financiering en dat kan leiden tot budgettaire problemen. Deze risico's kunnen waarschijnlijk wel worden tegengegaan met aanvullend beleid. Gezien de onzekere effecten lijkt het verstandig om eerst meer kennis te verwerven met goed ontworpen experimenten.

Dit concludeert het CPB in het vandaag verschenen rapport 'Een Open Bestel in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs'.

Wat is een open bestel en waarom staat het op de beleidsagenda?
Een open bestel is een stelsel waarin voor alle aanbieders van onderwijs gelijke voorwaarden gelden voor de toetreding tot en het opereren op een onderwijsmarkt waar de overheid de regels bepaalt. Een mogelijke eindsituatie zou een bestel kunnen zijn waarin alle onderwijsaanbieders die geaccrediteerd zijn (dat wil zeggen dat zij aan de kwaliteitseisen voldoen) kunnen toetreden en waarbij de bekostiging volledig bepaald wordt door het aantal leerlingen of studenten.
Redenen dat de beleidsoptie 'open bestel' op de beleidsagenda is gekomen zijn onder meer zorgen over de kwaliteit van het onderwijs, vragen over het huidige onderscheid tussen instellingen die publieke subsidies ontvangen en instellingen die deze niet krijgen, de internationalisering in de onderwijsmarkt en de toenemende autonomie van instellingen.

Meer marktwerking
De huidige beperkingen van het aanbod zijn niet goed verenigbaar met een open bestel. Zo wordt op dit moment een zogenoemde macrodoelmatigheidstoets gehanteerd. Als bekostigde instellingen een nieuwe opleiding willen aanbieden, wordt getoetst of er behoefte bestaat aan deze opleiding op de arbeidsmarkt en of de opleiding doelmatig is gezien het aantal al bestaande opleidingen. Een ontwikkeling naar een open bestel is alleen mogelijk als deze beperkingen van het aanbod worden afgeschaft.
De introductie van een open bestel vergroot de keuzemogelijkheden voor onderwijsdeelnemers en leidt tot meer concurrentie tussen aanbieders. Dit kan de doelmatigheid en kwaliteit van het onderwijs verbeteren. Meer marktwerking is echter nog geen garantie voor betere resultaten. Randvoorwaarden als transparantie en toezicht op mededinging zijn daarvoor belangrijk.
Tegenover de voordelen van meer keuzemogelijkheden en meer concurrentie staan ook risico's. Opleidingen kunnen verdwijnen en meer deelnemers kunnen een beroep gaan doen op publieke financiering.

Financiering van het onderwijs
Bij de introductie van een open bestel kunnen budgettaire problemen ontstaan omdat meer leerlingen en studenten in aanmerking komen voor publieke bekostiging. Dit noopt tot het verder doordenken van fundamentele vragen over de financiering van het onderwijs. Welke studenten of leerlingen zou de overheid moeten financieren, voor welke opleidingen en wat zijn daarvoor de redenen? Oplossingen kunnen bestaan uit het introduceren van een leeftijdsgrens voor studenten, het ontwikkelen van een systeem van leerrechten (rechten op het genieten van door de overheid bekostigd onderwijs) of een leenstelsel in plaats van de huidige financiering door de overheid.
Vanwege de toegenomen concurrentie kunnen opleidingen in een open bestel elkaar niet langer onderling subsidiëren. Sommige opleidingen kunnen daardoor in problemen komen en eventueel zelfs verdwijnen. Als opleidingen elkaar subsidiëren dan verstoort dit de relatie tussen prijs en kosten. Dit kan de doelmatigheid van onderwijskeuzen schaden omdat bijvoorbeeld veel leerlingen kiezen voor opleidingen waarvan de prijs lager is dan de maatschappelijke kosten. Het verdwijnen van onderlinge subsidies is daarom een gewenste ontwikkeling. Als de overheid meent dat bepaalde niet-rendabele opleidingen toch moeten worden aangeboden, dan zijn gerichte maatregelen vereist, zoals extra subsidie of een fonds voor niet-rendabele opleidingen.

Beleidsexperimenten
Als eerste stappen op weg naar een open bestel kan kennis worden verworven door goed ontworpen experimenten met het verruimen van de mogelijkheden voor nieuw aanbod. Mogelijkheden daarvoor zijn:

Beleidsoptie 1: Regels versoepelen voor de huidige publiek bekostigde instellingen.
Experimenten zouden vooral betrekking moeten hebben op de beperkingen op het aanbod: de toets op de macrodoelmatigheid en de eisen aan de locatie en breedte van het aanbod.

Beleidsoptie 2: Enkele private aanbieders toelaten
In deze experimenten zou het bij voorkeur moeten gaan om aanbieders die daadwerkelijk de keuzemogelijkheden en de concurrentie in het publieke bestel vergroten: aanbieders die een regionaal monopolie kunnen doorbreken of aanbieders van vernieuwende opleidingen.

Beleidsoptie 3: Leerrechten toekennen aan specifieke groepen deelnemers
Het zou vooral kunnen gaan om twee groepen: 'kwetsbare' en 'excellente' leerlingen/studenten. Als de toekenning van leerrechten door loting gebeurt, is het mogelijk om achteraf de effecten van het toekennen van leerrechten vast te stellen.

Beleidsoptie 4: Nieuwe fusies toetsen op mededingingseffecten
In het middelbaar en hoger beroepsonderwijs heeft de afgelopen jaren een sterke schaalvergroting plaatsgevonden. Dit heeft het aantal concurrenten verminderd maar heeft mogelijk geleid tot schaalvoordelen. Een verdere schaalvergroting door het fuseren van onderwijsinstellingen kan nadelig zijn voor de welvaart als daarmee de marktwerking ernstig wordt verstoord. Het is daarom verstandig om nieuwe plannen voor fusies tussen onderwijsinstellingen te toetsen op de risico's voor misbruik van marktmacht of monopolievorming.