Maken non-profit organisaties een verschil? Evaluatie van 'non-profit' versus 'for-profit' organisaties in sociale dienstverlening

Ondanks dat de formele missie van non-profits zich vaak richt op een kwalitatief betere of toegankelijkere dienstverlening dan bij op winst gerichte bedrijven, zijn de scores op deze indicatoren in het algemeen hetzelfde, zo blijkt uit internationale studies naar deze sectoren. Andere factoren dan de rechtsvorm van organisaties - zoals de mate van concurrentie op markten of regulering door de overheid - zijn belangrijker.

Dit concluderen onderzoekers van het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document 'Do non-profits make a difference? Evaluating non-profit vis-à-vis for-profit organisations in social services'. In deze studie wordt de vraag onderzocht, onder welke voorwaarden het subsidiëren of anderszins steunen van niet-winstgerichte bedrijven voor de overheid zinvol kan zijn. Voor het antwoord op deze vraag is een verkenning van de internationale literatuur verricht.

Tegelijk met het CPB Document is vandaag het CPB Memorandum 'The impact of market forces on the provision of childcare: Insights from the 2005 Childcare Act in the Netherlands' verschenen. Dit rapport gaat in op de effecten van de recente liberalisering van kinderopvang in Nederland op het aanbod van non-profit kinderopvanginstellingen. Hierbij is gebruik gemaakt van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek op bedrijfsniveau.

Kinderopvang, zorg en re-integratie
In het CPB Document staan drie markten centraal waar winstgerichte en niet-winstgerichte organisaties met elkaar kunnen concurreren: kinderopvang, ziekenhuiszorg en re-integratie. Voor alle drie de markten is de kwaliteit van dienstverlening moeilijk waarneembaar voor consumenten. Als gevolg hiervan bestaat het gevaar dat op de kwaliteit van dienstverlening beknibbeld wordt, om zo beter op de prijs te kunnen concurreren. Dit kan dan ook een reden zijn voor de overheid om tot regulering over te gaan, bijvoorbeeld door kwaliteitseisen te stellen aan diensten. Evenzo stelt de overheid eisen aan de opleiding van het personeel in deze sectoren. Dit betekent dat we te maken hebben met organisaties met geprofessionaliseerde beroepen, waarin vrijwilligerswerk - zoals bij de meer charitatieve of ideologische non-profit organisaties - geen dominante rol (meer) speelt.

Wanneer non-profits steunen?
De formele missie van non-profits komt vaak (deels) overeen met doelstellingen van de overheid. Zo kunnen non-profits - net als de overheid - een voldoende toegankelijke verstrekking van zorg nastreven, met name aan mensen met lage inkomens. Het hebben van een formele missie - dus bijvoorbeeld om toegankelijkheid te waarborgen - vormt een noodzakelijke, maar niet voldoende rechtvaardiging voor het bevoordelen van non-profits door de overheid. Dit heeft verschillende oorzaken:

• Het meest genoemde motief voor overheidssteun is dat non-profits systematisch een verschil maken ten opzichte van winstgerichte organisaties door een betere kwaliteit dan wel bredere toegankelijkheid te bieden. De internationale literatuur leert echter dat dit doorgaans niet het geval is. Het potentiële voordeel dat non-profits hebben - namelijk dat zij geen winst hoeven uit te keren en dit kunnen benutten voor hun consumenten - is gering, of wordt teniet gedaan door hogere productiekosten.
• Ook als non-profits wel een verschil maken door effectief kwaliteit en toegankelijkheid na te streven, is enigerlei vorm van bevoordeling nog niet vanzelfsprekend. Het kan namelijk zijn dat de kwaliteit en/of toegankelijkheid van dienstverlening op een markt al voldoende op peil is, of dat tekortkomingen even goed te bestrijden zijn met overheidsregulering, zonder onderscheid te maken tussen de rechtsvorm van organisaties. Voorbeelden van regulering zijn vouchers voor de lagere inkomens, om zo de toegankelijkheid te waarborgen, en minimale eisen aan de kwaliteit van dienstverlening, ongeacht of organisaties wel of niet winstgericht zijn.
• Overheidssteun kan er toe leiden dat het management en de werknemers van non-profits zich minder (intrinsiek) gemotiveerd voelen om een te lage kwaliteit of toegankelijkheid van dienstverlening tegen te gaan. De noodzaak om dit te doen kan namelijk afnemen als (ook) de overheid zich mede opwerpt als beschermer van de publieke zaak. Dit fenomeen staat in de literatuur wel bekend als 'crowding out' van intrinsieke motivatie. Commercialisering van kinderopvang, zorg of re-integratie kan overigens hetzelfde effect hebben.

Al met al is er dus weinig aanleiding voor de overheid om tot specifieke steun of bescherming van non-profits over te gaan, zeker in markten waar beide typen organisaties actief zijn. De argumenten voor meer algemene vormen van regulering zijn overtuigender.

Deze bevindingen nemen overigens niet weg dat non-profits in specifieke omstandigheden wél een verschil kunnen maken, met name in markten waar concurrentie laag is en/of regulering van de overheid gering dan wel complex is. Dit geldt in het bijzonder voor de zorgsector, en zeker wanneer - zoals in de Nederlandse zorgsector - de transparantie van kwaliteit nog onvoldoende gemonitord wordt. Non-profits kunnen hier een heilzame werking hebben door een relatief hogere kwaliteit dan wel toegankelijkheid van diensten. De overheid kan echter niet louter en alleen vertrouwen op de rechtsvorm van organisaties wanneer zij de kwaliteit en toegankelijkheid wil verbeteren.

Non-profits in de Nederlandse kinderopvangmarkt
Kijken we naar de Nederlandse markt voor kinderopvang, dan zien we (ook) hier geringe verschillen in de toegankelijkheid van dienstverlening tussen non-profits en winstgerichte organisaties. Enkele jaren geleden werd deze markt nog gedomineerd door non-profits, die zich wisten te onderscheiden van winstgerichte organisaties door hun dienstverlening in dunbevolkte gebieden, of gebieden met lagere inkomens. Zij werden hierin gesteund door gemeenten, die mede bepalend waren voor het aanbod van kinderopvang, en die bij het toewijzen van plaatsen en subsidies veelal een voorkeur hadden voor non-profit organisaties. Inmiddels is het aantal non-profits in de markt sterk gedaald en het aantal winstgerichte organisaties toegenomen. De daling van het aantal non-profits heeft zich het sterkst gemanifesteerd in de markten waar non-profits voorheen het grootste marktaandeel hadden, namelijk dunbevolkte gebieden en gebieden met lagere inkomens. Een mogelijke verklaring hiervoor is gelegen in de verschuiving naar vraagfinanciering in 2005, met als gevolg dat subsidies nu lopen via belastingkortingen voor de ouders. In de huidige situatie - zonder de sturende rol van gemeenten - lijken non-profits niet langer bij machte een verschil in toegankelijkheid te maken.