Vergrijzing verdeeld; toekomst van de Nederlandse overheidsfinanciën
Betalen voor vergrijzing
Deze opgave hoeft niet binnen één kabinetsperiode te worden gerealiseerd. Er zijn namelijk uiteenlopende manieren om deze rekening te voldoen. Direct bezuinigen of verhoging van de belastingen voorkomt dat de staatsschuld oploopt en de lasten naar de toekomst worden doorgeschoven. Geleidelijke besparingen, zoals door een hogere pensioenleeftijd, ontzien huidige ouderen en leggen de lasten bij jongere en toekomstige generaties. Bij uitstel van maatregelen tot na 2040 wordt de staatsschuld zo groot dat Nederland problemen kan krijgen met de financiering van haar schuld.
Dit concludeert het Centraal Planbureau in de studie Vergrijzing Verdeeld. Enkele onderdelen uit deze studie, waaronder de cijfers over het houdbaarheidstekort, zijn al gepubliceerd in de Economische Verkenning 2011 - 2015, op 16 maart jl. De studie is de opvolger van de eerdere vergrijzingsstudies van het CPB uit 2000 en 2006. Meer dan in vorige studies legt deze studie de nadruk op de vraag hoe de lasten van de vergrijzing worden verdeeld tussen huidige en toekomstige generaties.
Donderdag 3 juni a.s. zal de studie worden gepresenteerd op de CPB/Netspar Conferentie 'Long- and Medium-Term Fiscal Challenges' in het Kurhaus in Scheveningen die zal worden geopend door Minister van Financiën Jan Kees de Jager. Meer informatie is elders te vinden op deze website.
De beleidsopgave van 29 miljard
Het houdbaarheidstekort bedraagt 4½% van het nationaal inkomen, wat overeenkomt met een bedrag van 29 miljard euro op jaarbasis. Dit bedrag is de verbetering van het begrotingssaldo die vanaf 2015 nodig is om ervoor te zorgen dat hetzelfde niveau van overheidsvoorzieningen en belastingen tot de verre toekomst kan worden volgehouden, zonder dat de overheid in de financiële problemen komt.
Houdbaarheid is dus een toets op de vraag of onze kinderen en kleinkinderen in de toekomst van dezelfde sociale zekerheid en dezelfde overheidsvoorzieningen kunnen genieten zoals wij die nu kennen, zonder dat zij daarvoor een groter deel van hun inkomen aan belasting moeten betalen. Het houdbaarheidstekort van 29 miljard geeft aan dat de publieke voorzieningen met dit bedrag moeten worden versoberd of dat de belastingen moeten worden verhoogd. De belangrijkste oorzaken voor het houdbaarheidstekort zijn:
- De vergrijzing, waardoor de uitgaven aan aow en zorg met 7% van het nationaal inkomen stijgen; de levensverwachting van 65-jarigen stijgt met 2 jaar naar 86½ jaar in 2040.
- De negatieve uitgangspositie als gevolg van de kredietcrisis, met een geraamd begrotingstekort van 3% bbp in 2015;
- Het opraken van de gasvoorraad, waardoor op termijn een opbrengst wegvalt van 1½% van het nationaal inkomen;
- Door vergrijzing nemen ook de belastinginkomsten op aanvullende pensioenen toe met 4% van het nationaal inkomen.
Onzekerheid
Het bedrag van 29 miljard euro is de beste schatting op basis van de huidige inzichten en onder de gemaakte veronderstellingen. Het getal is echter met veel onzekerheid omgeven. Naast onzekerheid over bijvoorbeeld de economische groei en de levensverwachting, is met name de ontwikkeling van de zorgkosten een belangrijke factor. In de berekening van de 29 miljard is rekening gehouden met een groei van de zorgkosten als gevolg van de vergrijzing, omdat de zorgkosten voor ouderen hoger zijn dan voor jongeren. Er is echter geen rekening gehouden met een eventueel nog snellere groei van de medische kosten door technologische vernieuwingen, zoals de afgelopen jaren het geval was.
Indien de collectieve zorguitgaven elk jaar met 1% extra groeien, dan stijgen deze uitgaven naar 18½% van het nationaal inkomen in 2040. Dat is 4% meer dan in onze basisberekening. Deze extra groei van de collectieve zorguitgaven betekent dat burgers in de toekomst betere zorg ontvangen en dus meer van de overheid ontvangen dan huidige generaties. Deze extra voorzieningen moeten betaald worden, bijvoorbeeld uit hogere zorgpremies. Als de premies niet meestijgen, dan zorgt de extra stijging van de collectieve zorguitgaven tot een verdere toename van het houdbaarheidstekort met 3,4% bbp.
Beleidsalternatieven
De vraag hoe en wanneer de overheid aan haar financiële verplichtingen zal voldoen, is ook bepalend voor de verdeling van de lasten over generaties. De figuren hieronder laat de verdelingseffecten zien van twee aow-maatregelen: een verlaging van de aow-uitkering met 10% en een verhoging van de aow-leeftijd in twee stappen (in 2015 en 2025). De figure laten zien hoeveel euro's iemand uit een bepaald geboortejaar minder ontvangt van de overheid. Dit bedrag is berekend als het gemiddelde verlies (of winst) over het resterende leven.
Verdeling van de lasten over generaties door verlaging van de aow-uitkering, euro's per jaar
Verdeling van de lasten over generaties door verhoging van de aow-leeftijd, euro's per jaar
De belangrijkste conclusies over de verdelingseffecten van beleid zijn:
- Snel bezuinigen voorkomt dat de houdbaarheidsopgave toeneemt door stijgende rentelasten. De kosten worden evenredig verdeeld tussen jonge, oude en toekomstige generaties.
- Bezuinigingen op de hoogte van de aow-uitkering en de collectieve zorguitgaven treffen ouderen relatief sterk. De linkerfiguur hierboven laat zien dat generaties geboren voor 1945 ongeveer 500 euro per jaar verliezen door een verlaging van de aow-uitkering met 10%.
- Geleidelijke maatregelen (via aanpassing van de pensioenleeftijd, de hypotheekrenteaftrek of de pensioensubsidies) ontzien de ouderen en leggen een grotere last bij jonge en toekomstige generaties. De onderste figuur laat zien dat een verhoging van de aow-leeftijd in twee stappen (in 2015 en 2025) de rekening vooral legt bij de generaties geboren na 1960.
- De houdbaarheid verbetert door een toename van de werkgelegenheid, waardoor de belastinginkomsten van de overheid stijgen. De werkgelegenheid wordt gestimuleerd door hervormingen van sociale voorzieningen en het verhogen van de pensioenleeftijd. Hogere belastingtarieven remmen juist de werkgelegenheid.
Verbetering van de overheidsfinanciën en een lagere staatsschuld zijn niet de enige manier om toekomstige generaties te ontzien. Toekomstige generaties hebben ook baat bij een beter milieu, een betere infrastructuur of een hoger kennisniveau. Investeringen in milieu, onderwijs en infrastructuur zijn daarom ook van belang voor de welvaartsverdeling over generaties. Deze investeringen ontslaan de overheid echter niet van de noodzaak de houdbaarheid van haar begroting te realiseren.
Meeste profijt bij dertigers en veertigers
Bijna alle generaties ontvangen per saldo meer van de overheid dan zij betalen. Dit blijkt uit onderstaande figuur, waarin voor elke generatie wordt aangegeven wat deze generatie over hun hele leven per saldo profiteert van de overheid (gemeten in euro's per jaar). Dit netto profijt is het verschil tussen de baten in de vorm van collectieve uitgaven (aan zorg, defensie, uitkeringen, etc.) en de lasten in de vorm van belastingen en premies.
Dit positieve saldo geldt zowel voor de huidige generaties (geboren na 1950) als de toekomstige. De grootste winst komt terecht bij de generaties die geboren zijn tussen 1975 en 1985, zij ontvangen over hun hele leven per jaar gemiddeld 2000 euro meer dan zij betalen. Al deze generaties profiteren van het rendement op het vermogen van de overheid en de verkoop van aardgas.
Profijt van de overheid, per generatie
Achtergondmemoranda:
De benodigde aanpassing, het houdbaarheidstekort, is berekend op 4½% bbp. Dit tekort is 1½% bbp groter dan in de CPB-studie uit 2006, door stijging van de levensverwachting en doorwerking van de kredietcrisis. De overheid staat voor de keuze hoe zij haar begroting houdbaar maakt, via ombuigingen of lastenverzwaring, onmiddellijk of uitgesteld.
Deze studie brengt de consequenties in beeld van alternatieve beleidshervormingen voor de houdbaarheid en overheidsschuld, voor de economie en voor de verdeling van lasten en lusten tussen generaties.
Downloads
Auteurs
