Woningcorporaties; prikkels voor effectiviteit en efficiëntie

De uitgetreden corporaties kunnen dan optreden als 'gewone' private verhuurders die commerciële activiteiten mogen ontplooien. Deze mogelijkheid dient niet geboden te worden aan die woningcorporaties die actief zijn in zogenaamde aanbiedersmarkten, wat geldt voor een aanzienlijk deel van de corporaties. Op aanbiedersmarkten, zoals de meeste grote steden, is de vraag naar (huur-)woningen aanzienlijk groter dan het aanbod, hetgeen de verhuurders marktmacht geeft.
Voor de in de sociale huursector achterblijvende woningcorporaties dient concreter aangegeven te worden op welke doelstellingen zij zich moeten richten. Een systeem van benchmarking kan zorgen voor aanvullende doelmatigheidsprikkels binnen het huidige stelsel.

Dit concludeert het CPB in de vandaag verschenen Bijzondere Publicatie Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie. In deze studie staat de vraag centraal of woningcorporaties hun maatschappelijke taken binnen de huidige organisatie van de sociale huursector effectief en efficiënt uitvoeren. Dat wil zeggen: weten de woningcorporaties de doelstellingen van het sociale huurbeleid te realiseren, en zo ja, gebeurt dit tegen zo laag mogelijke kosten?

Woningcorporaties spelen een belangrijke rol op de Nederlandse woningmarkt. Ze domineren de markt voor huurwoningen. Corporaties zijn altijd private instellingen geweest en geen publiek aanbod pur sang. Wel heeft de overheid (vrijwel) altijd een grote invloed gehad op het reilen en zeilen van corporaties. In het begin van de jaren negentig is de sterke financiële band tussen de overheid en de corporaties doorgesneden. Tegelijkertijd kregen de instellingen een aantal nieuwe volkshuisvestingstaken (zoals investeren in leefbaarheid) toebedeeld en werd het toezicht anders georganiseerd.

Om een aantal redenen leidt de huidige vormgeving van de sociale huursector niet automatisch tot een efficiënte aanwending van het geld waarover corporaties kunnen beschikken, het zogenaamde maatschappelijk gebonden vermogen. Dit vermogen is in de loop van de tijd door de corporaties opgebouwd en dient te worden aangewend ten behoeve van de volkshuisvesting in brede zin.
De belangrijkste reden is dat een sterke financiële prikkel ontbreekt om doelmatig te opereren. 'Rijke' corporaties die door de gunstige opbouw van hun woningbezit, of door de gunstige woningmarkt waarin ze opereren, geld overhouden, moeten dit binnen het huidige systeem buiten de eigen corporatie inzetten voor de volkshuisvesting. In praktijk komen deze kruissubsidies echter nauwelijks van de grond. Hierdoor hebben 'rijke' woningcorporaties onvoldoende prikkels om het 'nog beter' te doen.
Daarnaast zijn er aanwijzingen dat de huidige institutionele omgeving geen optimale prikkels biedt voor een doelmatig optreden van de corporaties. Een voorbeeld is de zeer globale omschrijving van de doelen waarop de corporaties zich moeten richten.
Tot slot bestaat onvoldoende inzicht in het opgebouwde vermogen van de woningcorporaties en de maatschappelijke doelen die zij daarmee realiseren.

De studie bespreekt een aantal beleidsopties om de doelmatigheid van de sociale huursector te verbeteren. Deze kunnen ook in combinatie met elkaar worden benut.

Een eerste mogelijkheid om de efficiënte inzet van middelen binnen de sociale huursector te bereiken, is het aanscherpen van doelstellingen en van het toezicht binnen het huidige stelsel. Dit vergt onder andere een concretisering van de doelen die de corporaties moeten dienen en een duidelijkere monitoring van de prestatie-afspraken dan tot nu toe het geval was. Een grotere transparantie vergroot de prikkel voor individuele corporaties om efficiënt te opereren.

Een tweede beleidsoptie is het introduceren van aanvullende doelmatigheidsprikkels binnen het huidige stelsel. Woningcorporaties kunnen, meer dan nu het geval is, afgerekend worden op het realiseren van maatschappelijke doelstellingen in verhouding tot de ingezette middelen. Hiervoor zijn verschillende mogelijkheden. Zo kan gekozen worden voor zelfregulering door de sector, voor benchmarking of voor maatstafconcurrentie.
Benchmarking door een onafhankelijke derde partij maakt vergelijking van de prestaties van de verschillende corporaties mogelijk. De overheid kan in dat geval een corporatie met een consistent slechte score onderwerpen aan een nader onderzoek. Uiteindelijk zouden hieraan ook sancties kunnen worden verbonden, bijvoorbeeld in de vorm van een aanwijzing. Bij het invoeren van een regime van maatstafconcurrentie worden financiële consequenties verbonden aan verschillen in doelmatigheid.
Een inventarisatie van de beschikbare gegevens laat overigens zien dat nog een forse investering nodig is in dataverzameling om de beleidsefficiëntie van alle Nederlandse corporaties in kaart te brengen. Het invoeren van maatstafconcurrentie lijkt dan ook op korte termijn een stap te ver. Anderzijds heeft zelfregulering een te vrijblijvend karakter. Een systeem van benchmarking lijkt daarom voorshands te prefereren.

Een derde beleidsoptie is het mogelijk te maken dat een (beperkt) deel van de toegelaten instellingen het stelsel verlaat en verder gaat als 'gewone' private verhuurders die commerciële activiteiten mogen ontplooien. Deze mogelijkheid ('opting out') ligt mede voor de hand gezien de verwachte verkleining van de doelgroep voor de sociale huursector in gedeelten van de Nederlandse woningmarkt. De belangrijkste baten van 'opting out' bestaan uit het vrijkomen van het maatschappelijk gebonden vermogen voor andere overheidsbestedingen en het verminderen van de verstorende werking die het huidige stelsel heeft op de woningmarkt als geheel.
Er zijn echter mogelijk ook maatschappelijke kosten verbonden aan opting-out in de sfeer van misbruik van marktmacht, minder investeringen in leefbaarheid en mogelijk verminderde toegang van de doelgroep tot huurwoningen door discriminatie- en selectieproblemen. Deze maatschappelijke kosten doen zich het sterkst voor in 'aanbiedersmarkten'. Dit pleit ervoor om corporaties in dergelijke markten binnen het stelsel te laten.
In veel gevallen zijn er echter al beleidsinstrumenten van kracht die deze kosten geheel of gedeeltelijk opheffen, zoals bij voorbeeld huursubsidie, woningdistributiesystemen en het ruimtelijk-ordeningsbeleid voorzover dat betrekking heeft op de volkshuisvesting. In het geval van 'opting out' bestaat er daarnaast ook een vangnet van corporaties die wel binnen het stelsel blijven.