Na budgettaire kaasschaaf blijven keuzes nodig

De budgettaire kaasschaaf roept altijd kritiek op. Het zou gaan om visieloos bezuinigen, waarbij echte keuzes worden vermeden. En daar zit een kern van waarheid in: door iedereen op dezelfde wijze te korten kunnen prioriteiten in de knel komen, terwijl op andere plekken juist onnodig veel capaciteit in stand kan blijven. Idealiter stuurt de overheid niet op input (personeel en budget) maar op output en het liefst op resultaat. Het is dan een politieke afweging hoeveel we over hebben voor welk resultaat.

Dat is de theorie, althans volgens het zogeheten New Public Management dat ervan uitgaat dat overheidsorganisaties, net als bedrijven, moeten sturen op het efficiënt bereiken van doelen. De afgelopen jaren is die theorie behoorlijk in diskrediet geraakt. Resultaten van beleid zijn vaak moeilijk meetbaar en worden beïnvloed door een veelheid aan factoren die buiten de controle van beleidsmakers en uitvoerders liggen. Sturen op efficiency kan ten koste gaan van kwaliteit en kennis van zaken. 

En misschien het grootste probleem: als resultaten niet worden behaald, is het meestal geen optie om te stoppen, maar vraagt de politiek alsnog om het toevoegen van extra middelen. De productiviteitsontwikkeling van de Nederlandse overheid is lastig te meten, maar uit alle beschikbare onderzoeken over de afgelopen jaren rijst geen positief beeld.
In dat licht is de budgettaire kaasschaaf nog niet zo’n gek instrument. Een generieke taakstelling dwingt organisaties om zelf na te denken waar het met minder kan. De verantwoordelijkheid voor inzet van mensen en middelen kan daarbij komen te liggen op het niveau waar het best zicht is op verbetermogelijkheden. Een belangrijke voorwaarde is dan wel dat organisaties, gegeven de politieke doelstellingen, zelf kunnen kiezen waarop  ze willen sturen. Als precies dezelfde producten geleverd moeten worden tegen precies dezelfde randvoorwaarden, zijn de mogelijkheden voor efficiënter werken snel uitgeput. 

Het is om die reden dat het Centraal Planbureau bij de doorrekening van verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden grenzen stelt aan de budgettaire opbrengst van ongerichte  taakstellingen. Op basis van onderzoek naar haalbare productiviteitswinst hanteert het CPB een maximale generieke korting van €400 mln voor de rijksoverheid als geheel en eveneens €400 mln voor de zorgsector.

Meer bezuinigen is in principe mogelijk, maar gaat dan onvermijdelijk ten koste van de dienstverlening. Het hoofdlijnenakkoord noemt als concrete invulling van taakstellingen bij de rijksoverheid eigenlijk alleen het inkrimpen van communicatieafdelingen en het beperken van de inhuur van externen. Dat is volstrekt ontoereikend om de gewenste besparing van 22% op de kerndepartementen te realiseren. Het zou dan ook zeer onverstandig zijn om dit percentage ongericht aan elke organisatie op te leggen. Een bezuiniging van deze omvang vraagt om centrale regie en heldere keuzes over wat departementen niet meer doen.

Die keuzes zijn uiteraard aan de politiek, maar ik heb nog wel een suggestie. Een van de opvallendste ontwikkelingen bij de rijksoverheid is de steeds groter wordende interne controletoren: delen van de organisatie die niet direct bij het maken van beleid of uitvoering betrokken zijn, maar zich daar wel mee bemoeien. Dat is ook het gevolg van de toenemende externe verantwoordingsdruk: Woo-verzoeken, Kamervragen en enquêtes bijvoorbeeld. Steeds meer mensen houden zich bezig met het beheersen van juridische, publicitaire en politieke risico’s. Directies als ‘eigenaarsadvisering’ of ‘bestuursondersteuning’, woordvoerders en politiek assistenten – ze zijn allemaal onderdeel van de groeiende ‘bontkraag’ rond bewindspersonen en ambtelijke top. 
Het zou het nieuwe kabinet sieren om daarop als eerste te bezuinigen. Wie de kaasschaaf hanteert, moet ook in eigen vlees durven te snijden.

Dit essay van Pieter Hasekamp is op vrijdag 14 juni 2024 ook gepubliceerd op de opiniepagina van Het Financieele Dagblad.