Woningmarkteffecten van aanpassing fiscale behandeling eigen woning

Hervorming van de fiscale behandeling van de eigen woning, waarbij de netto subsidie op de eigen woning met 7 miljard euro daalt en de inkomstenbelastingtarieven worden verlaagd, levert op termijn een welvaartswinst op van naar schatting ruim 1 miljard euro (0,2% van het bruto binnenlands product, BBP). Indien ook de overdrachtsbelasting wordt afgeschaft, komt daar nog eens ruim een half miljard euro (0,1% BBP) bij. Door de vermindering van de subsidie zal de gemiddelde prijs van een woning dalen met 4 à 14 procent. De inkomenseffecten lopen sterk uiteen en hangen vooral af van de levensfase waarin mensen zich bevinden. Huidige woningbezitters leveren gemiddeld in ten gunste van starters op de woningmarkt, die profiteren van de lagere aanschafprijs van woningen. Een gefaseerde invoering, waarbij bestaande woningbezitters relatief worden ontzien, kan de inkomenseffecten verkleinen, maar niet geheel wegnemen.

Dit zijn enkele conclusies uit de vandaag verschenen CPB-studie Economische effecten van aanpassing fiscale behandeling eigen woning. De auteurs zijn Casper van Ewijk, Martin Koning, Marcel Lever en Ruud de Mooij. De analyse van de woningmarkteffecten is gebaseerd op het CPB Document Woningmarkteffecten van hervorming van de fiscale behandeling van de eigen woningvan Martin Koning, Rafael Saitua Nistal en Jos Ebregt, dat gelijktijdig is verschenen. De studies zijn de eerste resultaten van een bredere onderzoeksagenda van het CPB naar de invloed van de overheid op het functioneren van de Nederlandse woningmarkt. Onder de kop 'De woningmarkt: het vergeten hervormingsdossier' heeft voormalig CPB-directeur Henk Don dit onderzoek al aangekondigd in de CPB Nieuwsbrief van december 2005. De huursector, die later in het onderzoeksprogramma aan bod komt, wordt in de vandaag gepubliceerde rapporten als gegeven beschouwd. Het onderzoek biedt tevens een verantwoording van hoe bij de doorrekening van de verkiezingsprogramma's met eventuele voorstellen voor fiscale hervormingen rond de eigen woning wordt omgegaan.

Subsidie op wonen niet doelmatig

De eigen woning wordt in Nederland gesubsidieerd via de inkomstenbelasting, vooral door de ruime aftrekbaarheid van de rente op hypothecaire leningen. De afgelopen jaren vertoont deze subsidie een stijgende tendens. Ten opzichte van andere vormen van vermogen, die in box 3 worden belast, bedraagt de netto subsidie op de eigen woning dit jaar ruim 14 miljard euro. Dit komt overeen met circa 20 procent van de toegerekende huurwaarde van de eigen woning.
De subsidie kan in de huidige omvang moeilijk worden gemotiveerd op grond van positieve uitstralingseffecten, bijvoorbeeld omdat mensen met een eigen huis meer doen aan huis- en tuinonderhoud. Deze positieve uitstralingseffecten zijn - voor zover zij bestaan - klein; bovendien bestaan er ook negatieve uitstralingseffecten. Zo leggen meer en grotere woningen beslag op schaarse ruimte in Nederland. Ook blijken eigen-woningbezitters minder mobiel dan huurders op zowel de huizenmarkt als de arbeidsmarkt, waardoor onder meer de fileproblematiek wordt versterkt.

Bovendien verstorende effecten

Subsidie op de eigen woning heeft ook verstorende effecten. Zo besteden huishoudens meer aan wonen dan op grond van hun eigenlijke voorkeuren efficiënt is. Dit geldt overigens zowel voor de koop- als voor de huurmarkt. Het is de vraag of er nog behoefte is aan het bevorderen van 'wonen' vanuit een paternalistisch motief. In plaats van onderconsumptie te voorkómen bevordert subsidiëring vooral overconsumptie ten opzichte van de eigenlijke voorkeuren.
Ook pakt de subsidie op de eigen woning nadelig uit voor de werkgelegenheid in vergelijking met een situatie waarin het bedrag van de netto-subsidielasten wordt gebruikt voor een lagere belasting op arbeid. De overdrachtsbelasting vormt bovendien op zichzelf al een belemmering op de verhuismobiliteit, waardoor een extra welvaartsverlies ontstaat.

Referentievariant voor hervorming

Volledige afschaffing van de subsidie van 14 miljard euro op de eigen woning wordt gerealiseerd indien de eigen woning in box 3 wordt ondergebracht. Dit is erg ingrijpend en gaat verder dan wat gewoonlijk onder 'afschaffing van de hypotheekrenteaftrek' wordt verstaan. De studie onderzoekt een aantal mogelijke hervormingsvarianten. Omwille van de overzichtelijkheid is een referentievariant gedefinieerd die als startpunt dient voor de analyse. Deze referentievariant is minder vèrgaand dan volledige afschaffing.
In de referentievariant wordt de eigen woning ondergebracht in een aparte box, belast tegen een forfaitaire rendementsheffing van 0,5%. Deze heffing is lager dan het forfaitaire tarief van 1,2% dat in box 3 geldt. De hypotheekschuld is volledig aftrekbaar tegen het forfaitaire tarief van 1,2%. De overdrachtsbelasting vervalt in deze variant. Per saldo levert de referentievariant voor de overheid een kleine 7 miljard euro op. Er is verondersteld dat deze opbrengst wordt aangewend voor een verlaging van de tarieven in de inkomstenbelasting met 2,75%-punt.

Welvaartswinst

De studie geeft een indicatie voor de totale verwachte welvaartswinst van de referentievariant. Deze komt uit op ruim 1 miljard euro per jaar. De werkgelegenheid kan met circa 15 000 arbeidsplaatsen toenemen, dat is 0,25% procent van de werkgelegenheid. Daarnaast leidt afschaffing van de overdrachtsbelasting ook tot een betere doorstroming op de woningmarkt, zodat deze efficiënter kan werken. Hoewel de precieze welvaartswinst hiervan onzeker is, komen we op basis van een indicatieve berekening uit op extra welvaartswinst hierdoor van 0,7 miljard euro.
Bij de berekening van de welvaartswinst wordt uitgegaan van een breed welvaartsbegrip. Veranderingen in de welvaart komen daardoor niet precies overeen met veranderingen in het BBP. De winst in termen van BBP kan groter zijn dan de welvaartswinst, omdat het BBP geen rekening houdt met het verlies aan vrije tijd wanneer mensen meer gaan werken. Anderzijds komt de efficiencywinst op de woningmarkt niet of maar ten dele tot uitdrukking in een hoger BBP.

Effect op huizenprijs

Hervorming van de hypotheekrenteaftrek zal op de woningmarkt leiden tot lagere prijzen en op termijn tot minder investeringen in woningen, zowel in aantallen als in kwaliteit ervan. De omvang en timing van deze effecten is onzeker. De woningmarkt is een vertrouwensmarkt waar verwachtingen omtrent de toekomst een belangrijke rol spelen bij de prijsvorming. Deze studie richt zich op de structurele prijsdaling op de woningmarkt. De prijs van woningen past zich snel aan en daalt bij de referentievariant voor de hervorming met 4% à 14%. Het volume van de woonconsumptie past zich geleidelijk aan en daalt op termijn met 3% tot 11% ten opzichte van het basispad: bij vermindering van de subsidie gaan mensen een kleiner deel van hun inkomen besteden aan wonen.
De effecten op de huizenprijs zijn overigens kleiner dan in een aantal andere studies is gerapporteerd. Reden is onder meer dat dit CPB-onderzoek ervan uitgaat dat de opbrengst wordt teruggesluisd, zodat huishoudens er gemiddeld niet op achteruitgaan. Voorts verwacht het CPB geen schrikeffecten op de woningmarkt. Dergelijke tijdelijke grote neerwaartse effecten op de huizenprijzen kunnen worden voorkomen door tijdig duidelijkheid te verschaffen en door fasering van de maatregel (zie onder). De resultaten van deze studie zijn in lijn met de ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk en Scandinavische landen toen die hun eigenwoningregime hervormden in de jaren tachtig. In Zweden deed zich weliswaar ten tijde van de hervorming een aanzienlijke daling van de huizenprijzen voor, maar deze is vooral toe te schrijven aan de gelijktijdige forse stijging van de rente.

Inkomenseffecten

Hervorming van de fiscale behandeling van de eigen woning heeft onvermijdelijk gevolgen voor de inkomensverdeling. Omdat de terugsluis via de inkomensbelasting in de referentievariant voor circa 1/3 terechtkomt bij niet-eigenwoningbezitters (huurders), leveren eigenwoningbezitters gemiddeld circa 1,75% van hun inkomen in en gaan huurders er gemiddeld 3% op vooruit. Binnen de groep van woningbezitters bestaat er een aanzienlijke spreiding in effecten, vooral als gevolg van verschillen in de omvang van de hypotheek en de waarde van de woning per huishouden. De inkomenseffecten hangen vooral af van de levensfase waarin mensen zich bevinden. Het beeld voor de verdeling over hogere en lagere inkomens is gemengd: er is niet eenduidig aan te geven welke groepen het meeste nadeel ondervinden.
Hervorming heeft gevolgen voor de verdeling tussen generaties. Een lagere huizenprijs betekent dat toekomstige generaties minder aan de huidige generaties betalen voor het overnemen van de bestaande woningvoorraad. Starters op de woningmarkt profiteren van de lagere huizenprijzen, terwijl huidige woningbezitters een vermogensverlies lijden.

Alternatieve hervormingen en fasering

De inkomenseffecten kunnen reden zijn om te kiezen voor een meer gematigde variant van de hervorming en/of voor fasering van de maatregel. In de studie heeft het CPB een aantal alternatieven onder de loep genomen, waaronder verlaging van het maximale IB-tarief waartegen de rente mag worden afgetrokken tot 42%, maximering van de aftrekbare schuld tot 300 000 euro en beperking van de aftrek tot een vast annuïtair aflossingsschema.
Daarnaast is aandacht besteed aan fasering van de hervorming. Fasering kan betekenen dat de hervorming voor iedereen geleidelijk in de tijd wordt ingevoerd. Dit helpt om de inkomenseffecten te dempen. Geleidelijke inkomensveranderingen zijn bovendien eenvoudiger op te vangen dan een plotselinge en onverwachte verandering. Een nadeel van een geleidelijke invoering is dat ook de welvaartsvoordelen pas later worden behaald.

Een andere manier van fasering is om onderscheid te maken tussen oude en nieuwe gevallen. Dit heeft als voordeel dat de nieuwe gevallen (starters en doorstromers naar een groter huis) al onder het nieuwe, efficiëntere regime vallen. Voor de oude gevallen (bestaande woningbezitters) houdt de overheid zich aan het huidige regime. Door deze wijze van fasering worden de inkomenseffecten beperkt. Wanneer iedereen gelijk onder het nieuwe regime zou vallen, hebben bestaande woningbezitters dubbel nadeel: niet alleen verliezen zij de hypotheekrenteaftrek, maar ook lijden zij vermogensverlies door de waardedaling van hun woning. Door bestaande woningbezitters relatief te ontzien kan compensatie worden geboden voor dit vermogensverlies.