Maatschappelijke kosten en baten van verstedelijkingsvarianten en openbaarvervoerprojecten voor Almere

Ook de andere in het kader van de Schaalsprong Almere onderzochte openbaarvervoerverbeteringen zijn maatschappelijk niet rendabel. Dit komt enerzijds doordat de onderzochte projecten erg kostbaar en complex zijn. Anderzijds zal bestaand beleid de bereikbaarheid van Almere per trein en auto tot 2030 al sterk verbeteren. Wel zal de Schaalsprong ertoe bijdragen dat in 2030 de treinen tussen Amsterdam en Almere in de spits vaak overvol zitten. De onderzochte openbaarvervoerprojecten dragen nauwelijks bij aan het oplossen van dit knelpunt.

Van de drie voor de Schaalsprong Almere onderzochte verstedelijkingsvarianten, blijkt de middenvariant Stad van Water en Groen maatschappelijk het meest rendabel te zijn. De oostelijke variant Polderstad scoort bijna even goed. De westelijk georiënteerde variant Waterstad met zijn buitendijkse woningbouw scoort merkbaar slechter dan beide andere varianten.

Dit zijn de belangrijkste conclusies die het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) trekken in het rapport Maatschappelijke kosten en baten van verstedelijkingsvarianten en openbaarvervoerprojecten voor Almere, dat vandaag verschijnt. Dit rapport is opgesteld op verzoek van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, ter ondersteuning van de besluitvorming over vijf samenhangende projecten in het kader van de Rijksbesluiten Amsterdam-Almere-Markermeer.

Onderzochte projecten
De Schaalsprong Almere behelst het bouwen van 60 duizend woningen in Almere tussen 2010 en 2030. Centraal in het onderzoek staat de afweging van verschillende verstedelijkingsvarianten voor deze Schaalsprong, al dan niet in combinatie met het verbeteren van het openbaar vervoer van en naar Almere. De verstedelijkingsvarianten omvatten een westelijk georiënteerde variant Waterstad met buitendijkse woningbouw op aan te leggen eilanden in het IJmeer, een oostelijk georiënteerde variant Polderstad en een middenvariant Stad van Water en Groen. Voorgestelde verbeteringen van het openbaar vervoer omvatten een nieuwe IJmeerlijn tussen Almere en Amsterdam over het IJmeer, capaciteitsverhoging van de bestaande spoorverbinding over de Hollandse brug en een nieuwe Stichtse lijn tussen Almere en Utrecht.

Het rapport geeft inzicht in de welvaartseffecten van deze samenhangende projecten. Welvaart wordt hierbij in ruime zin geïnterpreteerd. Naast financiële aspecten en effecten op de arbeidsproductiviteit worden, onder meer, ook effecten op reistijd, reiscomfort, landschap, natuur, milieu en leefomgeving in beschouwing genomen. Deze brede welvaartseffecten zijn in beeld gebracht met een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA).

Het verstedelijkingsalternatief Stad van Water en Groen rendeert maatschappelijk het best
Stad van Water en Groen heeft een beter maatschappelijk rendement dan Waterstad en Polderstad; dat blijkt uit de onderlinge welvaartsvergelijking van de drie onderzochte verstedelijkingsvarianten. Het kosten-batensaldo van Waterstad is bijna 1 mld euro minder gunstig dan van Stad van Water en Groen. Het saldo van Polderstad is 40 tot 200 mln euro minder gunstig dan van Stad van Water en Groen.

Doordat de Schaalsprong leidt tot een flinke toename van het aantal woningen, kunnen de huizenprijzen onder druk komen te staan. Om deze afzetrisico's te verminderen, wil de gemeente Almere de verschillende deelplannen gefaseerd in ontwikkeling nemen. Deze fasering is mede afhankelijk van de financierbaarheid van de deelplannen. De verstedelijkingsvariant Waterstad kent de grootste afzetrisico's. Deze hangen samen met de bijzondere aard van het grote buitendijkse woningbouwprogramma. De afzetrisico's die daarbij optreden zijn moeilijker door fasering te reduceren dan bij de meeste andere deelplannen. Dit geldt ook voor het oostelijke deel van Polderstad.

Verstedelijkingsprogramma Schaalsprong lijkt kostendekkend
Bij de gemaakte veronderstellingen over toekomstige woningprijzen kan het verstedelijkingsprogramma van de Schaalsprong Almere financieel vrijwel kostendekkend ontwikkeld worden. De risico's zijn echter aanzienlijk. Vallen de woningprijzen een paar procent lager uit dan nu is verondersteld, dan leidt dit al snel tot forse financiële tekorten in de grondexploitatie. Verder kan de investering van 1,4 à 1,8 mld euro die nodig is om de binnenstedelijke bereikbaarheid in Almere te waarborgen, niet uit de grondopbrengsten van de verstedelijkingsprogramma's worden gefinancierd.

Openbaarvervoerprojecten voor de Schaalsprong Almere zijn niet rendabel
Voor de verbetering van de bereikbaarheid van Almere zijn verschillende investeringen in het openbaar vervoer voorgesteld: uitbreiding van de capaciteit op de bestaande spoorlijn over de Hollandse brug, de aanleg van een IJmeerlijn naar Amsterdam en de aanleg van een Stichtse lijn naar Utrecht. Alle voorgestelde openbaarvervoerprojecten zijn echter maatschappelijk niet rendabel. Dit komt in de eerste plaats omdat deze projecten erg kostbaar en complex zijn (een nieuwe IJmeerlijn kost minimaal circa 4,3 miljard euro). In de tweede plaats wordt de bereikbaarheid van Almere per trein en auto door bestaand beleid tot 2030 al sterk verbeterd. Zo verdubbelt het aantal treinen tussen Flevoland en Amsterdam al van zes naar twaalf per uur. De nieuwe openbaarvervoerprojecten genereren mede hierdoor weinig baten. De reisbaten zijn zelfs onvoldoende om de jaarlijkse onderhoudskosten te dekken. Dit betekent dat omdat Almere in 2030 al goed bereikbaar is, nieuwe openbaarvervoerverbindingen vanuit een welvaartseconomische benadering niet nodig zijn voor het realiseren van de Schaalsprong. Wel zullen op onderdelen nadere maatregelen nodig zijn.

Treinen tussen Almere en Amsterdam in 2030 overvol
Mede door de Schaalsprong, zitten de treinen in de spits tussen Amsterdam en Almere in 2030 overvol. Dit ondanks de reeds geplande verbeteringen. De voorgestelde openbaarvervoerprojecten dragen nauwelijks bij aan het oplossen van dit knelpunt. In sommige treinen verbetert de kans op een zitplaats, maar in andere treinen verslechtert deze juist door de toename van het aantal reizigers dat wordt aangetrokken door de geboden kwaliteitsverbetering. Oplossen van dit knelpunt verdient nadere aandacht.

Synergie-effecten tussen verstedelijkingsvarianten en openbaar vervoer mogelijk
Er kunnen positieve synergie-effecten optreden tussen de verstedelijkingsvarianten en specifieke openbaarvervoerprojecten. Zo blijken de reisbaten van een IJmeerlijn een kwart groter te zijn bij Waterstad dan bij Stad van Water en Groen. In verhouding tot de investeringskosten zijn deze baten echter niet heel groot. Mogelijk zijn deze synergie-effecten te verbeteren door het verstedelijkingsprogramma meer te laten aansluiten bij de al bestaande infrastructuur.

Buitendijks bouwen kent juridische risico's
Het verstedelijkingsalternatief Waterstad kent van de drie varianten de grootste juridische risico's. Deze hangen samen met onzekerheden in de effectiviteit van plannen voor verbetering van de natuurkwaliteit van het Markermeer. Als alle plannen voor de Toekomstagenda Markermeer IJmeer volledig en tijdig worden gerealiseerd, kan dit een duurzaam en veerkrachtig ecologisch systeem opleveren. Dit systeem lijkt volgens een natuurwaarde-indicator veerkrachtig genoeg om de negatieve natuureffecten van het buitendijks bouwen in Pampus op te vangen. Er zijn echter belangrijke onzekerheden ten aanzien van de effectiviteit van onderdelen van het pakket natuurmaatregelen. Bovendien is de natuurwaarde-indicator geen basis voor juridische toetsing.