An investigation of education finance reform; graduate taxes and income contingent loans in the Netherlands
Hervorming studiefinanciering: mogelijkheden van een inkomensafhankelijk leenstelsel
Een sociaal leenstelsel of academicusbelasting is een doelmatiger manier om tekortkomingen in het functioneren van kapitaalmarkt en verzekeringsmarkt op te lossen dan het huidige stelsel van studiebeurzen en niet-kostendekkende collegegelden. De toegankelijkheid van het hoger onderwijs wordt gewaarborgd tegen lagere publieke kosten. Ook is er minder inkomensherverdeling van arm naar rijk. Afdekking van inkomensrisico's van studenten in een sociaal leenstelsel of academicusbelasting heeft het potentiële nadeel dat prikkels om arbeid aan te bieden verminderen en nalatig gedrag van studenten wordt versterkt. Flankerende maatregelen kunnen deze problemen verminderen.
Dit zijn de belangrijkste conclusies uit het vandaag gepubliceerde CPB Discussion Paper An investigation of education finance reform: Graduate taxes and income contingent loans in the Netherlands. CPB-onderzoeker Bas Jacobs analyseert daarin de consequenties van de introductie van een academicusbelasting of sociaal leenstelsel ter financiering van de studie van HBO- en WO-studenten. De publicatie analyseert de financiële consequenties voor studenten onder verschillende scenario's, de wijze waarop inkomensrisico's van studenten kunnen worden afgedekt en de potentiële overheidsbesparingen op het hoger onderwijs voor verschillende mengvormen van publieke en private bekostiging van het hoger onderwijs.
Het Discussion Paper bespreekt ook mogelijke gedragseffecten van een hervorming van de studiefinanciering op het arbeidsaanbod, moreel gevaar en averechtse selectie bij studenten, de instroom in het hoger onderwijs en de toegankelijkheid van het hoger onderwijs.
Sociaal leenstelsel en academicusbelasting
Het Discussion Paper bespreekt twee varianten. Bij een sociaal leenstelsel schiet de overheid de kosten van collegegeld en beurzen met een lening voor. Ex-studenten betalen deze lening inkomensafhankelijk terug door een vast percentage van hun inkomen af te lossen. De rente op de lening bevat een risico-opslag of solidariteitspremie, waardoor de kosten worden gedekt van diegenen die niet volledig hun schulden aflossen. Hoe hoger de risico-opslag, des te meer de afgestudeerden met voldoende inkomen bijdragen, en des te meer verzekering en herverdeling plaatsvindt naar ex-studenten met een laag inkomen. In een sociaal leenstelsel stoppen afgestudeerden met betalen als hun schuld is afgelost.
Bij een academicusbelasting schiet de overheid beurzen en collegegelden voor aan studenten door uitgifte van staatsobligaties. Ex-studenten (inclusief niet-afgestudeerden) betalen gedurende hun werkende leven een vast percentage van hun inkomen terug aan de overheid. Het tarief van de academicusbelasting is zodanig dat de som van alle contributies van ex-studenten gelijk is aan de totale waarde van de rente en aflossing van de voor beurzen en collegegelden gemaakte staatsschuld. Ex-studenten met hoge inkomens betalen meer terug en compenseren zo de verliezen die optreden bij de ex-studenten met lage inkomens die weinig terugbetalen.
Het cruciale onderscheid tussen een academicusbelasting en een sociaal leenstelsel is dat bij een academicusbelasting ex-studenten hun hele werkzame leven terugbetalen aan de overheid. Met een sociaal leenstelsel stoppen ex-studenten hun betalingen als hun schulden zijn afgelost. Er is daarom relatief meer inkomensherverdeling/verzekering onder studenten bij een academicusbelasting in vergelijking met een sociaal leenstelsel.
Redenen om studiefinanciering te hervormen
Er zijn doelmatigheidsoverwegingen voor invoering van een academicusbelasting of sociaal leenstelsel. Door gebrekkige toegang tot kapitaalmarkten hebben met name studenten uit armere gezinnen moeite om hun opleiding te financieren. Ook zijn armere mensen veelal afkeriger van niet-verzekerbare inkomensrisico's en daarom minder geneigd om inkomensrisico's te nemen bij het volgen van een hogere opleiding.
Een academicusbelasting of sociaal leenstelsel pakt het falen van kapitaal- en verzekeringsmarkten direct aan. Iedere student ontvangt (ouderonafhankelijk) voldoende middelen om te studeren zodat mensen niet worden belemmerd door gebrekkige toegang tot de kapitaalmarkt. Inkomensrisico's door het volgen van een hogere opleiding verminderen door de inkomensrisico's onder studenten te delen. Risico-aversie bij de beslissing om te gaan studeren wordt dan ondervangen.
Subsidies - zoals beurzen en lage collegegelden - zijn een minder doelmatige oplossing om risico-aversie van studenten te ondervangen. Studenten zonder financieringsproblemen ontvangen ook beurzen en betalen eveneens niet-kostendekkende collegegelden. Subsidies verkleinen de variatie in het inkomen van afgestudeerden niet, en zijn daarom een weinig effectief instrument om risico-aversie van studenten te ondervangen.
Ook rechtvaardigheidsoverwegingen zijn geen belemmering. Integendeel, de subsidies voor het hoger onderwijs worden minder ongelijk verdeeld bij verhoging van eigen bijdragen. In het huidige stelsel komt 80% van de subsidies terecht bij de rijkste helft van de bevolking.
Invloed op toegankelijkheid van hoger onderwijs
Hogere eigen bijdragen hoeven niet te betekenen dat de toegankelijkheid in gevaar komt. Toegankelijkheid betekent dat instroom van studenten niet belemmerd wordt door sociaal-economische kenmerken van die studenten en dat studenten alleen instromen op basis van hun talenten. In beginsel is er bij een academicusbelasting of sociaal leenstelsel geen vermindering van de toegankelijkheid omdat studenten ouderonafhankelijk beschikken over middelen om te studeren en de financiële risico's van het volgen van een hogere opleiding afgedekt zijn.
Verhouding private/publieke financiering
Er kunnen andere redenen zijn om onderwijs te subsidiëren dan de gebrekkige toegang tot kapitaalmarkten en het ontbreken van verzekeringsmarkten, bijvoorbeeld maatschappelijke baten die de private baten overstijgen (externe effecten), merit good argumenten, en dergelijke. Het Discussion Paper rekent vier varianten door met verschillende niveaus van onderwijssubsidies.
Bij volledig private financiering van het hoger onderwijs dragen studenten alle kosten van studiebeurzen, OV-kaart en onderwijsinstellingen. Het tarief van de academicusbelasting is dan circa 6% over het verdiende arbeidsinkomen. Als de overheid het onderwijs subsidieert, daalt het tarief van de academicusbelasting tot 4,4% bij 2.119 euro publieke subsidie, of zelfs 1,4% bij 6.355 euro subsidie per student per jaar. Bij volledig private financiering in een sociaal leenstelsel varieert het terugbetalingstarief van circa 10% tot 6% afhankelijk van de risico-/solidariteitsopslag op de rente. Bij lage risico-/solidariteitsopslagen lijkt het sociaal leenstelsel meer op een gewoon leenstelsel. Als de opslag hoger wordt, lijkt een sociaal leenstelsel in de praktijk sterk op een academicusbelasting.
Het Discussion Paper presenteert ook varianten van een sociaal leenstelsel waarin financiële risico's van niet-terugbetalen worden gedragen door de overheid, in plaats van gedeeld onder studenten. In deze variant zijn terugbetalingstarieven onafhankelijk van de hoogte van financiële risico's. Tarieven in een sociaal leenstelsel blijven dan beperkt, maar de besparingen op de overheidsuitgaven zijn lager.
De besparingen van de overheid zijn maximaal 3,2 miljard euro als de publieke subsidies volledig geëlimineerd worden. Het Discussion Paper gaat niet in op de besteding van deze overheidsbesparingen. Een eventuele terugsluis naar de burgers door middel van lastenverlichting vermindert de negatieve effecten op het arbeidsaanbod.
Nadelen van sociaal leenstelsel en academicusbelasting: verkeerde prikkels
Zowel een academicusbelasting als een sociaal leenstelsel hebben nadelen die altijd optreden bij verzekering van inkomensrisico's. Studenten met een hoog verwacht inkomen en een laag verwacht inkomensrisico kunnen besluiten om niet deel te nemen omdat ze niet bereid zijn om mee te betalen aan de inkomensrisico's van studenten met een laag verwacht inkomen en hoog inkomensrisico (averechtse selectie). Studenten en ex-studenten kunnen nalatig worden in hun studie- resp. arbeidsinzet omdat de financiële consequenties door anderen worden gedragen (moreel gevaar).
De overheid kan problemen met averechtse selectie en moreel gevaar verminderen door de terugbetalingstarieven afhankelijk te maken van de studieduur en studierichting (collegegeld- differentiatie). Ook leidt vermindering van drop-outs door bijvoorbeeld selectie aan de poort en temponormen, tot aanzienlijke gunstigere betalingscondities. De mate van verzekering/inkomenssolidariteit kan eveneens worden verminderd door in te zetten op een sociaal leenstelsel met een relatief lage risico- c.q. solidariteitspremie. Dit heeft als nadeel dat risico-aversie terugkeert omdat de verzekering kleiner wordt. Ook kan worden overwogen om de aflossingsrisico's in een sociaal leenstelsel bij de overheid te leggen. Het verplicht stellen van de deelname aan een academicusbelasting of sociaal leenstelsel is een ander middel om averechtse selectie te voorkomen.
Tenslotte zou verhoging van eigen bijdragen kunnen leiden tot vlucht van afgestudeerden naar het buitenland om betalingen te ontwijken. Door middel van een bronheffing op buitenlands arbeidsinkomen of een exitheffing bij migratie kan dit worden voorkomen. Gezien de lage prijsgevoeligheid van de deelname aan het onderwijs en de geringe arbeidsmobiliteit lijkt vlucht van studenten en afgestudeerden echter weinig waarschijnlijk.
In this paper we analyse the consequences of replacing government subsidies with a graduate tax (GT) or income contingent loan (ICL) system for the financing of higher education. Both these systems are directed towards solving capital and insurance market failures.
We constructed an empirically based simulation model to analyse loans, GT's and ICL systems of education finance. We considered various financing regimes that differ in: i) the extent to which non-repayment or default risks are pooled or shifted towards society; and ii) the level of education subsidies.
We show that the switch to a GT or ICL system can significantly reduce the income risks that graduates would experience under an artificially constructed loan system. A reduction in government outlays of about 2.5 billion euro would result if education subsidies are dropped to zero. The tax rate in a GT would then have to be about 6% on average. In an ICL system with full risk pooling the repayment rate would be higher, ranging from 10% - 6%, depending on the size of the default/solidarity premium on the interest rate.
If default risks are shifted to society the repayment rate may be lower, but this goes at a cost of a smaller reduction in government outlays. Under a risk-shifting regime, the government encounters diminishing savings on outlays because reducing ex ante subsidies on education subsidies, increases the costs of default (ex post subsidies). Replacing ex ante subsidies with ex post subsidies makes the resulting distribution of incomes more equal because only those with low life-time incomes benefit from ex post subsidies. We discuss behavioural responses and policy implications.
