Energiebeleid en risico's op energiemarkten; een kosten-batenanalyse

De kosten van zulke maatregelen, zoals het vergroten van strategische olievoorraden, het subsidiëren van biobrandstoffen of het verplichten van elektriciteitsbedrijven om een bepaalde reservecapaciteit aan te houden, zijn veelal hoger dan de baten. Een efficiëntere benadering om met risico's op energiemarkten om te gaan is te zorgen voor goed werkende energiemarkten. Een markt werkt goed wanneer zowel aanbieders als vragers van energie kunnen reageren op prijzen die de schaarste op de markten goed weergeven. Op een krappe markt, waar energie schaars is, vormt de hogere prijs een prikkel voor producenten om hun aanbod te vergroten en voor consumenten om minder energie te gebruiken.

Deze conclusie trekt het CPB in zijn vandaag verschenen rapport 'Energy Policies and Risks on Energy Markets: a cost-benefit analysis'. Het CPB heeft deze studie verricht op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken. In deze studie heeft het CPB een methode ontwikkeld voor het uitvoeren van kosten-batenanalyses op het gebied van energievoorziening en deze methode toegepast op diverse mogelijke overheidsmaatregelen. De analyse van maatregelen die gericht zijn op het bevorderen van reservecapaciteit in de elektriciteitssector is bovendien beschreven in het eveneens vandaag verschenen CPB Document 'Increasing the reliability of electricity production: a cost-benefit analysis'.

De centrale conclusie van het onderzoek is dat kosten van verstoringen in de energievoorziening vaak kleiner zijn dan de kosten van overheidsmaatregelen die er op gericht zijn die verstoring te voorkomen dan wel de gevolgen ervan te verzachten. Verder blijkt uit het onderzoek dat verbetering van de werking van energiemarkten bijdraagt aan het verzekeren van de energievoorziening. In goed werkende markten prikkelen prijzen van energie ondernemers tot het doen van investeringen als de markt krapper wordt en consumenten tot het zuiniger omgaan met energie. Als energieprijzen echter niet de werkelijke schaarste weergeven, of als aanbieders of vragers niet goed in staat zijn op prijsveranderingen te reageren, kunnen problemen ontstaan met de energievoorziening. Voorwaarden voor het goed werken van energiemarkten zijn: geen toetredingsbelemmeringen, gelijke toegang van handelaren tot essentiële faciliteiten, zoals netwerk en opslag, transparantie van vraag, aanbod en prijzen, en mogelijkheid voor energiegebruikers om op prijsveranderingen te reageren.

Een paar jaar geleden zorgde de elektriciteitscrisis in Californië voor een schok in het vertrouwen in de werking van energiemarkten. Op deze energiemarkt, de grootste van de Verenigde Staten, viel de stroom meerdere keren uit. Deze gebeurtenis vormde de aanleiding voor een discussie over de vraag of geliberaliseerde energiemarkten in staat zijn om de energievoorziening te allen tijde te garanderen. De zorgen hierover zijn onlangs nog versterkt door stroomstoringen in Noord-Amerika en in verschillende Europese landen, en de problemen in Nederland vanwege de koelwatervoorziening van elektriciteitscentrales gedurende de afgelopen hete zomer.

De centrale vraag is nu of de overheid aanvullende maatregelen zou moeten nemen om de energievoorziening zeker te stellen. In hoeverre falen markten hierbij? En: wegen de baten van overheidsingrijpen wel op tegen de kosten? Om deze vragen te beantwoorden, heeft het CPB een methode ontwikkeld voor het uitvoeren van kosten-batenanalyses op het gebied van energievoorzieningszekerheid, en die methode vervolgens gebruikt voor het analyseren van verschillende mogelijke overheidsmaatregelen. De onderzochte maatregelen zijn:

• vergroten van de (internationale) strategische olievoorraden;
• subsidiëren van het gebruik van biobrandstoffen;
• begrenzen van gaswinning uit het Groningen-gasveld;
• bouwen van windturbines, kolencentrales of kerncentrales in plaats van gascentrales.
• stimuleren van elektriciteitsproducenten om extra capaciteit aan te houden;
• extra belasten van het gebruik van elektriciteit;
• aanbrengen van veranderingen in de regulering van de elektriciteitsnetwerken.

Elk van deze maatregelen valt te beschouwen als een premie die wordt betaald voor een verzekering. De kosten zijn zeker, maar de baten hangen af van het optreden van een crisis. Dit betekent dat de frequentie waarmee een crisis plaatsvindt, de mate van efficiëntie van een maatregel bepaalt. In het raamwerk van kosten-batenanalyse dat het CPB heeft ontwikkeld, speelt de 'break-even' frequentie dan ook de centrale rol. Deze frequentie, die voor elke maatregel is uitgerekend, zegt hoe vaak een bepaalde crisis minimaal moet voorkomen zodat de baten van het beleid minimaal gelijk zijn aan de kosten.

De meeste van de onderzochte maatregelen vereisen een hoge 'break-even' frequentie. Bijvoorbeeld, de olietoevoer zou minimaal eens in de 7 jaar gedurende 6 maanden met 10 miljoen vaten per dag moeten verminderen om de kosten van een uitbreiding van de (internationale) strategische olievoorraden zoals voorgesteld door de Europese Commissie te kunnen compenseren. Een dergelijke hoge frequentie van een crisis met deze omvang is onwaarschijnlijk, wat deze maatregel inefficiënt maakt.

Het subsidiëren van het gebruik van biobrandstoffen in transport en chemie blijkt een heel dure maatregel te zijn om de gevolgen van olieprijsstijgingen te verzachten. Zelfs als de olieprijs permanent 5 dollar per vat hoger zou zijn dan de ca. 25 dollar die gemiddeld voor de lange termijn verwacht wordt, dan nog zijn de baten van het gebruik van biobrandstoffen (d.w.z. gewone benzine vermengd met brandstoffen gemaakt uit landbouwgewassen) beduidend lager dan de kosten. Bij deze analyse hebben we ook effecten op het milieu meegenomen bij verschillende waarden van de kosten van CO2-uitstoot. Daarnaast zijn we uitgegaan van nog aanzienlijke technische verbeteringen bij de productie van biobrandstoffen. Desondanks is de conclusie dat de milieubaten van het gebruik van biobrandstoffen samen met de baten op het gebied van voorzieningszekerheid onvoldoende zijn om de hoge kosten te compenseren. De voorzieningszekerheidbaten zouden overigens vooral terecht komen bij transport en chemie, terwijl de rest van de economie de kosten zou dragen.

Het begrenzen van productie uit het Groningen-gasveld om langer van dit gasveld te kunnen profiteren voor het geval er een zeer strenge winter zou komen, zou een aanzienlijk verlies aan welvaart met zich meebrengen. Het uitstel van gaswinning betekent namelijk ook dat de opbrengsten van het gas later binnenkomen. De kosten van uitstel zijn veel hoger dan mogelijke baten bij het voorkomen van een tekort aan gas in geval van een heel hoge gasvraag. Dit betekent overigens niet dat begrenzing van productie uit Groningen hoe dan ook niet efficiënt is. Door zo'n maatregel kan namelijk meer gas gewonnen worden uit de zogenaamde kleine velden, omdat de flexibiliteit van het Groningen-veld het mogelijk maakt om uit de andere velden volcontinu gas te winnen.

De kosten van het investeren in windturbines, kolencentrales of kerncentrales in plaats van in gascentrales blijken evenmin op te wegen tegen de baten. Ook als rekening wordt gehouden met de positieve effecten van windturbines op emissies van vervuilende stoffen, dan is deze opwekkingstechniek een duur middel om risico's van toenemende gasafhankelijkheid te verminderen. Investeringen in een kerncentrale zouden wel efficiënt kunnen zijn als de modernste techniek wordt gebruikt en centrales met een zeer hoge benuttingsgraad worden gebruikt.

De onderzochte maatregelen om investeringen in reservecapaciteit te bevorderen blijken in de huidige vorm eveneens duur te zijn. Wanneer bijvoorbeeld de netwerkbeheerder elektriciteitsbedrijven zou betalen voor investeringen in extra capaciteit, zullen deze bedrijven die subsidie ook gebruiken voor investeringen die zij zonder subsidie ook zouden doen. Door een dergelijke maatregel, capaciteitsbetalingen geheten, zal er bovendien weinig extra capaciteit bij worden gebouwd, zodat dit de kans op een stroomstoring nauwelijks verkleint. De kans op een stroomstoring wordt wel beduidend kleiner wanneer de beheerder van het elektriciteitsnetwerk reservecontracten afsluit met stroomproducenten of wanneer de overheid producenten verplicht om een bepaalde mate van reservecapaciteit aan te houden. De kosten voor het aanhouden van de extra capaciteit zijn echter hoog. Deze maatregelen zouden alleen efficiënt zijn wanneer de gehele Randstad minimaal eens in de 4 jaar getroffen zou worden door een stroomstoring van 24 uur. Een dergelijk hoge frequentie achten wij niet waarschijnlijk, zodat de kosten van deze maatregelen niet opwegen tegen de verwachte baten.

Het verhogen van heffingen op het gebruik van elektriciteit is een mogelijkheid om de kwetsbaarheid van de economie voor elektriciteitsprijsstijgingen te verminderen. Door een dergelijke heffing zal het gebruik van elektriciteit namelijk verminderen. Uit de analyses blijkt echter dat de kosten van deze maatregel, in de vorm van verminderde elektriciteitsproductie en -consumptie, vrij hoog zijn in vergelijking met de baten. De elektriciteitsprijs zou eens in de 4 jaar op een 50% hoger niveau moeten liggen om deze maatregel rendabel te maken. De kosten van deze maatregel zouden vooral door de elektriciteitsproducenten worden gedragen.

Anders dan bij de voorgaande maatregelen, is onze analyse van beleidsopties voor elektriciteitsnetwerken alleen kwalitatief van aard. Hier benadrukken we dat beheerders onafhankelijk moeten zijn van producenten en handelaren voor een goed functioneren van de elektriciteitsmarkt.

Bij de vertaling van de onderzoeksresultaten naar beleid speelt ook de inschatting en waardering van risico's door politici een belangrijke rol. Als de maatschappij een sterke afkeer heeft van het lopen van risico, dan kan het verstandig zijn om dure (voorzorgs-)maatregelen te treffen. Uiteindelijk is de keuze voor het al dan niet nemen van dergelijke maatregelen een politieke afweging.