De pijlers onder de kenniseconomie; opties voor institutionele vernieuwing

Institutionele vernieuwing betekent een andere vormgeving van beleid, bijvoorbeeld andere regelgeving voor scholen en universiteiten en andere criteria bij het innovatiebeleid. De effecten van nieuw beleid zijn vaak moeilijk precies te voorspellen. Goed vormgegeven beleidsexperimenten zijn daarom nodig om meer te weten te komen over de effecten van beleid.

Dit stelt het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag gepubliceerde boek De pijlers onder de kenniseconomie: opties voor institutionele vernieuwing. Hierin gaat het CPB in op onderwijs, wetenschappelijk onderzoek en innovatief onderzoek bij het bedrijfsleven, tezamen aangeduid als de drie pijlers onder de kenniseconomie. Het boek biedt de politiek een kader voor discussie over de gewenste overheidsrol in de kenniseconomie.
Woensdag 16 januari vindt de officiële aanbieding van het boek plaats. Henk Don, directeur van het CPB, zal het tijdens een workshop over de studie overhandigen aan de ministers Hermans van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Jorritsma van Economische Zaken. Deze overhandiging, gevolgd door een forumdiscussie, vindt plaats bij het ministerie van OC&W.

Sterktes van de Nederlandse kenniseconomie...
In vergelijking met andere landen blijkt Nederland in een aantal opzichten goed te presteren:

onderwijs:

• een hoog gemiddeld opleidingsniveau
• een hoog aandeel van de bevolking met een HBO- of WO-diploma
• goede scores van werknemers en leerlingen bij internationaal vergelijkbare toetsen

wetenschap:

• een hoge onderzoeksproductie per onderzoeker
• het bedrijfsleven draagt relatief veel bij aan de onderzoeksuitgaven bij publieke kennisinstellingen, hetgeen erop wijst dat wetenschappelijk onderzoek relevant is voor het bedrijfsleven

innovatief onderzoek bij bedrijven:

• een hoog niveau van immateriële investeringen
• een hoog percentage innoverende bedrijven

...en zwaktes...
Het beeld is echter niet over de hele linie positief:

onderwijs:

• een groot aantal vroegtijdig schoolverlaters
• achterblijven van onderwijsprestaties van achterstandsgroepen
• grote lerarentekorten

wetenschap:

• weinig verwijzingen in octrooien van Nederlandse bedrijven naar Nederlands onderzoek
• wetenschappelijk onderzoek lijkt geen belangrijke informatiebron te zijn voor innoverende bedrijven

innovatief onderzoek bij bedrijven:

• lage R&D-uitgaven door het Nederlandse bedrijfsleven, deels veroorzaakt door het Nederlandse specialisatiepatroon

...leveren samen een gemengd beeld op
Het geschetste beeld leent zich niet voor eenvoudige generalisaties van het type: de kwaliteit van de Nederlandse kennisinfrastructuur is goed of slecht. Het beeld is niet zwart/wit: tegenover relatief goede scores op een flink aantal indicatoren staan serieuze zorgpunten. Het is niet nodig de alarmbel te luiden over de kenniseconomie. Wel is er alle reden om te zoeken naar beleidsopties die de resterende zwaktes in de kennispijlers repareren, en die de Nederlandse kenniseconomie beter voorbereiden op de toekomst.

Kennisbeleid: kiezen binnen dilemma's
Kennisbeleid betekent het maken van soms moeilijke keuzes. Beleidsmakers worden geconfronteerd met lastige dilemma's. Het huidige beleid impliceert een bepaalde keuze binnen deze dilemma's. Trends vragen soms echter om een aanpassing van de keuzes. Voorbeelden van trends met belangrijke gevolgen voor de kenniseconomie:

• demografische trends, die onder meer leiden tot een hoger aandeel allochtone leerlingen en tot een grotere heterogeniteit binnen deze groep;
• internationalisering van de arbeidsmarkt voor onderzoekers, en vergrijzing van het wetenschappelijke personeel, welke ontwikkelingen extra eisen stellen aan het onderzoeksklimaat bij Nederlandse universiteiten;
• technologische trends die onder meer kunnen leiden tot een verdere verschuiving in de arbeidsvraag van laagopgeleiden naar hoogopgeleiden.

dilemma's rond onderwijs

• Achterstandbeleid: gelijke behandeling (dat wil zeggen: gelijke programma's en budgetten voor vergelijkbare leerlingen), versus experimenteren om meer te weten te komen over de effectiviteit van verschillende programma's. Trends benadrukken het belang van experimenteren.
• Lerarentekorten: gelijke beloning voor docenten versus differentiatie in arbeidsvoorwaarden om tekorten gericht te kunnen bestrijden, en wellicht om prestatieprikkels voor docenten in bepaalde delen van het onderwijs mogelijk te maken. Trends benadrukken het belang van differentiatie.
• HBO en WO: toegankelijkheid (via lage uniforme collegegelden) versus meer ruimte bieden voor een kwaliteitsstrategie door strengere selectie aan de poort en door collegegelddifferentiatie. Trends benadrukken het belang van meer ruimte voor kwaliteit.
• Leven lang leren: verspilling tegengaan versus kansen benutten. Omdat weinig bekend is over de noodzaak van extra overheidsbeleid gericht op scholing van werkenden, of over de effectiviteit van overheidsbeleid, bestaat het risico dat extra middelen weinig bijdragen aan de welvaart (verspilling). Maar het is ook mogelijk dat overheidsbeleid een belangrijke rol gaat spelen als aanjager van scholing van werkenden (kansen benutten). Trends benadrukken het belang van kansen benutten.

dilemma rond wetenschap

• Volop de ruimte bieden aan puur wetenschappelijke prestaties versus een zwaarder accent op de toepassing van wetenschappelijke kennis. Trends leveren geen duidelijk beeld.

dilemma's rond innovatiebeleid

• Specifiek innovatiebeleid (gericht op bepaalde technologieën of sectoren), versus generiek innovatiebeleid (bijvoorbeeld subsidieregelingen die openstaan voor alle bedrijven). Trends leveren geen duidelijk beeld.
• R&D-subsidies: kansen benutten versus verspilling tegengaan. De markt investeert te weinig in onderzoek en ontwikkeling. Dit betekent in principe een belangrijke kans voor overheidsbeleid gericht op het vergroten van de R&D-inspanningen van het bedrijfsleven. Maar hier staat tegenover dat het innovatieproces gevarieerder en gecompliceerder wordt, onder meer door het toenemende belang van samenwerking bij onderzoek. Dit maakt het voor de overheid moeilijker om het beleid zo vorm te geven dat het doel treft. Trends leveren geen duidelijk beeld.

Beleidsopties en beleidspakketten
Het CPB heeft uiteenlopende beleidsopties ter versterking van de kenniseconomie geformuleerd en geanalyseerd. De beleidsopties zijn ingedeeld in een zestal beleidspakketten die elk een rode draad bevatten: een bepaalde keuze voor brede beleidsdoelstellingen of een bepaald idee over de effectiviteit van beleid. In totaal zijn zes beleidspakketten samengesteld:

• voorschools, basis en voortgezet onderwijs: gedifferentieerd of uniform?
• hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: diep of breed?
• R&D bij bedrijven: generiek of specifiek?

Door het formuleren van beleidsopties en beleidspakketten biedt het CPB aan de politiek een kader voor discussie over de gewenste overheidsrol in de kenniseconomie. De keuzes die een nieuw kabinet daarbij zal maken, hangen mede af van politieke voorkeuren. Het CPB doet daarom geen aanbevelingen, maar laat wel zien dat trends pleiten voor maatwerk en differentiatie bij voorschools, basis en voortgezet onderwijs, en voor een dieptestrategie bij hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

Opties voor institutionele vernieuwing: voorschools, basis, en voortgezet onderwijs

Beleidspakket 1: maatwerk en differentiatie
Dit beleidspakket biedt ruim baan aan individuele voorkeuren van leerlingen en studenten, en neemt op de koop toe dat dit kan leiden tot verschillen in onderwijskwaliteit. Binnen de individualiseringsfilosofie van dit pakket past ook versterking van prestatieprikkels voor scholen en docenten. Mogelijke beleidsopties binnen dit pakket zijn:

• Verdere decentralisatie van de inrichting van het onderwijsproces, gekoppeld aan verantwoording op basis van landelijk uniforme toetsen.
• Preventie van onderwijsachterstanden, niet alleen door hier extra middelen voor uit te trekken maar ook door scholen - bijvoorbeeld door het toekennen van bonussen - sterker af te rekenen op voortijdige uitval, slagingspercentages en toetsresultaten.
• Versterking van concurrentie tussen instellingen in het beroepsonderwijs door uitbreiding van publieke bekostiging naar private, winstgerichte onderwijsaanbieders.
• Experimenteren met voorschools beleid, flexibele beloning voor docenten en persoonlijke ontwikkelingsrekeningen voor werknemers.

Beleidspakket 2: gelijkheid en uniformiteit

Dit beleidspakket wil de negatieve gevolgen van de individualiseringstrend tegengaan. Bezorgdheid over grotere ongelijkheid tussen onderwijsinstellingen krijgt een zwaar accent. Het beleid blijft gericht op gelijke behandeling en op een aanzienlijke mate van inhoudelijke sturing van het onderwijsproces. Mogelijke beleidsopties binnen dit pakket:

• De overheid blijft een sturende rol vervullen bij de inrichting van het onderwijsproces, en hanteert expliciete doelstellingen rond ICT en klassegrootte.
• Preventie van onderwijsachterstanden krijgt ook in dit beleidspakket een zwaar accent, vooral door hiervoor extra middelen vrij te maken.
• Gelijke behandeling bij gelijke condities: schoolbudgetten hangen af van waarneembare kenmerken van de leerlingen-populatie, maar niet van prestatie-indicatoren van de school; lerarensalarissen hangen af van opleiding en ervaring maar niet van de arbeidsmarktsituatie of van schoolprestaties.

Opties voor institutionele vernieuwing: hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

Beleidspakket 1: een dieptestrategie
De rode draad in dit beleidspakket is versterking van prestatie- en concurrentieprikkels, met als doel maximale ruimte te bieden aan toptalent. Een belangrijk idee achter dit beleidspakket is dat de uitkomsten van hoger onderwijs en onderzoek goed meetbaar zijn. Alleen dan is het immers mogelijk af te rekenen op prestaties. Bovendien ademt dit pakket een groot vertrouwen in de kracht van prikkels, en gaat het er van uit dat de huidige prikkels rond wetenschap en hoger onderwijs onvoldoende zijn.
Dit beleidspakket bestaat uit de volgende beleidsopties:

• Versterking van concurrentie tussen instellingen in het hoger onderwijs door uitbreiding van publieke bekostiging naar private, winstgerichte onderwijsaanbieders.
• Een streng keurmerk-systeem in het hoger onderwijs (accreditatie), met gevolgen voor de omvang van de publieke bekostiging.
• Selectie aan de poort en collegegelddifferentiatie.
• Verdeling onderzoeksbudgetten over universiteiten op basis van onderzoeksprestaties.

Beleidspakket 2: een breedtestrategie

Dit beleidspakket heeft als rode draad toegankelijkheid en toepasbaarheid. In plaats van maximale ruimte voor toptalent mikt het beleid in dit pakket op maximale toegankelijkheid van hoger onderwijs. Omdat afrekenen op prestaties een kleinere rol speelt in dit beleidspakket, stelt het minder stringente eisen aan de meetbaarheid van de uitkomsten van onderwijs en onderzoek. Dit beleidspakket bestaat uit de volgende beleidsopties:

• Keurmerken in hoger onderwijs en onderzoek (accreditatie en visitatie), maar met minder vergaande consequenties voor de bekostiging.
• Handhaving uniform collegegeld; geen uitbreiding van mogelijkheden tot selectie aan de poort door universiteiten.
• Sterkere benuttingsprikkels bij wetenschappelijk onderzoek, o.a. door gebruikers te betrekken bij de beoordeling van onderzoeksprestaties en/of bij de verdeling van onderzoeksbudgetten.

Opties voor institutionele vernieuwing: innovatief onderzoek bij bedrijven

Beleidspakket 1: generiek en marktgestuurd beleid
In dit pakket laat de overheid de keuzes zoveel mogelijk over aan marktpartijen. Mogelijke beleidsopties zijn:

• Verdere stroomlijning van het technologiebeleid door bestaande technologiesubsidie-regelingen van de diverse ministeries zoveel mogelijk onder te brengen in een algemene fiscale subsidieregeling.
• Geen beleid specifiek gericht op innovaties door dienstverlenende bedrijven.
• Geen uitzonderingen in het marktwerkingsbeleid voor R&D-samenwerking tussen bedrijven.
• Invoering van een generiek Europees octrooi.

Beleidspakket 2: specifiek en technologiegericht beleid
In dit pakket maakt de overheid zelf duidelijke keuzes:

• Sterkere focus van technologiesubsidies op specifieke, veelbelovende technologieën zoals ICT, gen-technologie en nanotechnologie.
• Sterkere focus van technologiesubsidies op het Midden- en Kleinbedrijf.
• Uitzonderingen in het marktwerkingsbeleid ten gunste van innoverende ondernemingen.
• Maatwerk in octrooibescherming.
• Specifieke regelingen ter stimulering van innovaties in organisatie, marketing, logistiek, design en financiering.

Drie beleidsstrategieën
Gegeven de onzekerheden rond de effectiviteit van de verschillende beleidsopties zijn verschillende beleidsstrategieën mogelijk.
Een eerste strategie is zoveel mogelijk op safe spelen, en afzien van onzekere institutionele hervormingen. Maar is dit echt een optie? Ook over de effectiviteit van bestaand beleid is vaak weinig bekend. Vasthouden aan bestaande institutionele arrangementen in onderwijs en onderzoek is al met al ook niet zo'n veilige strategie.
Een tweede strategie, gericht op lerend kennisbeleid, bestaat uit de stappen onderzoeken, experimenteren en evalueren:

• Onderzoeken, daar waar dit mogelijk is, in hoeverre beleidswijzigingen nodig zijn;
• Experimenten, op beperkte schaal, met institutionele hervormingen waarvan gunstige effecten worden verwacht, bijvoorbeeld op basis van buitenlandse ervaringen.
• Evalueren van de uitkomsten van deze experimenten.

Op langere termijn draagt deze strategie bij aan effectiever en efficiënter beleid. Hier staat tegenover dat op korte termijn terughoudendheid van beleidsmakers wordt gevraagd: grootschalige, landelijk dekkende beleidsinitiatieven moeten wachten op de uitkomsten van evaluatie-onderzoek.
Een derde, meer agressieve strategie gokt op brede inzet van een aantal veelbelovende instrumenten. Zo'n strategie heeft als voordeel dat sneller resultaten zijn te boeken, maar heeft als nadeel een groter afbreukrisico door tegenvallende resultaten of door ongewenste neveneffecten.
Het CPB maakt geen keuze tussen deze drie strategieën, omdat zo'n keuze opnieuw afhangt van politieke voorkeuren. Het planbureau constateert wel dat de risico-mijdende houding van de eerste beleidsstrategie zich slecht verhoudt met de wens tot versterking van de kennispijlers. Het afbreukrisico van de derde strategie, en het ontbreken van acute knelpunten, pleit dan voor de tweede strategie gericht op lerend beleid.

Succes in de kenniseconomie vergt meer dan alleen sterke kennispijlers
Met deze beleidspakketten kunnen belangrijke stappen worden gezet ter versterking van de pijlers onder de kenniseconomie. Maar economisch succes hangt niet alleen af van goed onderwijs en goed onderzoek. De Nederlandse economische geschiedenis levert daar een duidelijke illustratie van. Industrialisatie kwam in Nederland pas op gang laat in de 2e helft van de 19e eeuw. Dat was veel later dan in het VK (eind 18e eeuw), maar ook later dan in België, Frankrijk, Duitsland en Zwitserland. Deze achterstand lag niet aan de kwaliteit van onderwijs en onderzoek. Op deze terreinen had Nederland juist een prima uitgangspositie. Waarom was Nederland dan toch een industriële laatkomer? De volgende factoren speelden een rol:

• gebrek aan marktwerking en verstikkende regelgeving
• hoge lonen
• te weinig kennisuitwisseling tussen wetenschap en bedrijfsleven
• te weinig durfkapitaal.

De determinanten van economisch succes in de kenniseconomie van de 21e eeuw wijken ongetwijfeld af van die aan het eind van de 18e eeuw. Maar ook in de kenniseconomie vereist economisch succes meer dan alleen sterke kennispijlers. Starre arbeidsmarkten en gebrek aan concurrentie op productmarkten kunnen, net zoals dat in het verleden het geval was, ook in de toekomst het innovatieproces belemmeren. En naast de kennisinfrastructuur speelt ook de fysieke infrastructuur een belangrijke rol als determinant van economisch succes.
Het uiteindelijke beleidsdoel is het bevorderen van duurzame welvaart, breed gedefinieerd, dus met inbegrip van niet-economische facetten zoals gezondheid, milieu, veiligheid, en ruimte voor het ontwikkelen van de eigen talenten. Bij het vertalen van ambities op kennisgebied in concreet beleid mag daarom ook steeds de vraag gesteld worden in hoeverre nieuw beleid bijdraagt aan deze brede welvaartsdoelstelling. Dit voorkomt dat kennisbeleid zich beperkt tot eng-economische doelstellingen zoals nut voor het bedrijfsleven of relevantie voor de arbeidsmarkt. Het brede welvaartscriterium onderstreept bovendien de noodzaak investeringen in kennis af te wegen tegen andere aanwendingen van schaarse overheidsmiddelen