Naar een schokbestendig pensioenstelsel; verkenning van enkele beleidsopties op pensioengebied

Tegenvallers in de arbeidspensioenen kunnen ook met andere middelen worden opgevangen, bijvoorbeeld door te korten op de indexatie van pensioenrechten of door een andere vorm van versobering van de pensioenaanspraken. Deze middelen werken economisch minder verstorend dan premieverhoging. Zo kan gebruik van indexatiekorting in plaats van premieverhoging om de recent sterk afgenomen dekking van de pensioenverplichtingen weer op orde te brengen op termijn een verlies van zo’n 80 000 arbeidsplaatsen voorkomen.

Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen CPB Document Naar een schokbestendig pensioenstelsel. Voor diverse mogelijke varianten van aanvullende-pensioenregelingen analyseert het CPB hierin de economische doorwerking van verschillende soorten tegenvallers. Door de structurele effecten van diverse opties voor pensioenbeleid en stelselhervormingen kwantitatief in kaart te brengen, vertrekkend van de bestaande ongunstige uitgangssituatie, wil het CPB het maatschappelijke debat over de inrichting van de tweede pijler van het pensioenstelsel ondersteunen.

Tweede pijler

De studie richt zich op de ouderdomspensioenen in de tweede pijler, vaak aanvullende of arbeidspensioenen genoemd. Onder de ouderdomspensioenen worden hier tevens begrepen de regelingen voor nabestaanden. Vervroegde-uittredingsregelingen zoals VUT en prepensioen vallen buiten het bestek van deze studie. De eerste pijler van het Nederlandse pensioenstelsel is het basispensioen dat uit de algemene middelen wordt gefinancierd: de AOW. De derde pijler bestaat uit individuele pensioenverzekeringen.

De tweede pijler wordt gevormd door de pensioenbesparingen die collectief geregeld worden in het overleg over de arbeidsvoorwaarden tussen werkgevers en werknemers. In Nederland zijn deze kapitaalgedekt. Dat wil zeggen dat werknemers gedurende hun arbeidzame leven door het afdragen van premies aan pensioenfondsen sparen voor hun eigen oudedagsvoorziening. Deze premies worden door het pensioenfonds belegd.

Schokken

De opgebouwde pensioenrechten van de deelnemers aan de pensioenregelingen vormen de pensioenverplichtingen van de fondsen. Deze verplichtingen zijn gedekt door de waarde van de pensioenbeleggingen. Door tegenvallers, meestal als ‘schokken’ aangeduid, kan deze balans verstoord raken: de waarde van de pensioenbeleggingen kan plotseling dalen, of de verplichtingen kunnen onverwachts toenemen. Schokken kunnen zich in diverse vormen voordoen. Zo vermindert een aandelen-krach de waarde van het pensioenvermogen. Een onverwachte verlenging van de verwachte levensduur van de pensioengerechtigden betekent langduriger pensioenbetalingen en dus hogere verplichtingen. Ook een rentedaling leidt tot hogere pensioenverplichtingen. Bij waardevaste of welvaartsvaste pensioenen groeien de pensioenrechten mee met respectievelijk de prijsstijging (prijsinflatie) of de stijging van de lonen (looninflatie). Een hogere inflatie doet de verplichtingen sneller toenemen.

Positieve schokken zijn ook mogelijk maar deze vormen veel minder een probleem dan negatieve schokken, zodat de aandacht vooral uitgaat naar negatieve schokken. Deze kunnen dekkingstekorten veroorzaken. Dekkingstekorten mogen niet te groot worden. Zij vergroten namelijk het risico dat nieuwe generaties die de arbeidsmarkt nog moeten gaan betreden, niet langer bereid zijn aan de pensioenregeling deel te nemen. Het pensioenfonds loopt dan leeg, of, erger, kan zijn verplichtingen niet meer nakomen. Schokken moeten daarom worden opgevangen door vermindering van pensioenrechten of door extra vermogensvorming, bijvoorbeeld door premieverhoging.

Premieverhoging versus indexatiekorting

Als een dekkingstekort wordt opgevangen door premieverhoging blijven reeds opgebouwde rechten buiten schot. Huidige en toekomstige werkenden dragen alle lasten. De hogere premies die zij dan tijdelijk moeten betalen om het dekkingstekort in te lopen, resulteren voor hen niet in hogere pensioenaanspraken. Deze inhaalpremies hebben daarom het karakter van een lastenverzwaring op arbeid. Omdat daardoor werken per saldo minder oplevert loopt de werkgelegenheid en daarmee ook de productie terug. Inhaalpremies verstoren dus de economische groei. Uit de studie blijkt dat dit een dominant effect is. Dit zal nog toenemen naarmate de vergrijzing voortschrijdt. Het draagvlak versmalt dan, wat het premie-instrument botter maakt.

Een dekkingtekort kan ook worden ingelopen door tijdelijk de indexatie aan de prijs- of looninflatie te beperken, of zelfs helemaal stop te zetten. Door deze indexatiekorting groeien de reeds opgebouwde pensioenrechten minder hard aan. Dit treft vooral de gepensioneerden en de oudere werknemers die al een omvangrijke pensioenopbouw hebben. Deze geringere aangroei van reeds bestaande rechten vermindert de inkomenszekerheid van gepensioneerden, maar verstoort anderzijds ook de macro-economische ontwikkeling veel minder omdat deze niet werkt als een extra belasting op arbeid.

Als de huidige dekkingstekorten louter zouden moeten worden ingelopen met inhaalpremies, dan heeft dit op termijn een verlies van zo’n 80 000 arbeidsplaatsen tot gevolg. Wordt in plaats van premieverhoging indexatiekorting of een andere vorm van versobering van pensioenen toegepast, dan kan dit worden voorkomen. Dit verlies doet zich voor tijdens de herstelperiode van de pensioenfondsen. Naar verwachting zal het tot 2040 duren voordat de dekkingsgraad van pensioenfondsen weer op het gewenste niveau is gebracht.

Stelselwijziging

De onderzoekers hebben voor diverse mogelijke veranderingen in het pensioenstelsel geanalyseerd wat de gevolgen zouden zijn voor de schokbestendigheid.

Eindloon versus middelloon

In een eindloonstelsel is het pensioen een bepaald percentage van het laatst verdiende loon van de werknemer. De aangroei van de opgebouwde rechten van een nog actieve werknemer wordt daarbij volledig bepaald door de ontwikkeling van zijn loon. Indexatiekorting vermindert daardoor alleen de aangroei van rechten van reeds gepensioneerden.

Onder een middelloonstelsel wordt ieder jaar een bepaald percentage van het in dat jaar verdiende loon opgebouwd. Indexatiekorting kan dan ook worden toegepast op de aangroei van de reeds opgebouwde rechten van alle werkenden. Dekkingstekorten kunnen daardoor onder een middelloonregeling effectiever door indexatiekortingen worden opgevangen dan bij een eindloonregeling. Bijgevolg is voor het opvangen van een schok naast indexatiekorting minder premieverhoging noodzakelijk, met navenant minder macro-economische verstoring. De overgang van eindloon- naar middelloonregelingen, die de afgelopen jaren al goeddeels heeft plaatsgevonden, kan in dit licht als gunstig voor de schokbestendigheid van het stelsel worden bestempeld.

DB- versus DC-regelingen

De eerder genoemde eindloon- en middelloonregelingen worden wel aangeduid als ‘defined benefit’ (DB) regelingen. Kernpunt is dat daarbij de pensioenaanspraken zijn gebaseerd op het loonniveau. Door de lange termijn waarop de effecten van schokken worden weggewerkt, vindt ook risicodeling met toekomstige generaties plaats.

Tegenover de DB-regelingen staan de zogenaamde beschikbare premie-regelingen (‘defined contribution-’ of DC-regeling). Dat is een spaarvorm waarbij de pensioenaanspraken volledig bepaald zijn door de waarde-ontwikkeling van de gestorte premies (er is dus geen relatie met het loon). Onder deze regelingen is er niet langer sprake van macro-economische verstoringen: tegenvallers worden direct afgeboekt op de waarde van het pensioenspaartegoed. Bestaande regelingen met de mogelijkheid van indexatiekortingen om schokken op te vangen, kunnen overigens worden beschouwd als een mengvorm van de twee systemen.

Omdat in een DC-regeling ieder voor zich spaart kan niet langer geprofiteerd worden van de risicodeling tussen generaties, die inherent is aan DB-regelingen. Dit wordt algemeen als een belangrijk minpunt gezien. De omvang van het verlies blijkt evenwel beperkt. Zelfs als dekkingstekorten over 15 jaar kunnen worden uitgesmeerd, conform de regels van het huidige toezichtkader voor pensioenfondsen, wordt ongeveer 85% van een schok gedragen door de huidige werkende en gepensioneerde generaties. Slechts 15% van de negatieve èn positieve schokken wordt doorgeschoven naar generaties die ten tijde van de schok de arbeidsmarkt nog niet hebben betreden. De welvaartswinst van deze intergenerationele risicodeling zal daarom gering zijn.

Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd

Het aandeel van het pensioenstelsel in de nationale economie kan worden verkleind door verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. De studie analyseert de effecten van een verhoging van de formele pensioenleeftijd in twee stappen, tot uiteindelijk 67 jaar in 2015. Het gaat daarbij om een hogere pensioenleeftijd voor zowel de AOW als het aanvullend pensioen. De modelberekeningen wijzen op een sterke toename van de werkgelegenheid: op termijn zo’n 50 000 personen. Dit is vooral te danken aan de besparingen op de AOW- en pensioenuitgaven en de lagere belasting- en premiedruk die daarvan het gevolg is. De werkgelegenheidstoename beperkt zich dan ook niet tot oudere werknemers, maar is over alle leeftijdsgroepen verspreid. Verhoging van de pensioenleeftijd vergroot ook de schokbestendigheid van het stelsel. Doordat de pensioenverplichtingen lager zijn en het aantal werkenden, dus premiebetalers, toeneemt, richten schokken minder macro-economische schade aan, ook wanneer premieverhoging wordt ingezet om dekkingstekorten in te lopen.

Ook de macro-economische voordelen van latere pensionering zijn overigens geen ‘free lunch’. Werkenden die gerekend hadden op pensionering op 65-jarige leeftijd en onverwachts met de beleidswijziging worden geconfronteerd zien hun netto profijt van deelname aan de pensioenregeling dalen. Zo leveren 55-jarige werknemers in termen van netto contante waarde meer dan 4 000 euro in.

Risicoverdeling over generaties

Je kunt iedere pensioenregeling zien als een contract over de wijze waarop de financiële gevolgen van schokken worden verdeeld tussen huidige en toekomstige deelnemers aan de regeling. Deze risicoverdeling wordt in de studie voor de besproken varianten in kaart gebracht door voor individuele jaargangen het netto profijtvan deelname aan het pensioenstelsel te berekenen. Dit maakt zichtbaar bij wie de lasten en de lusten van (verandering van) het pensioenstelsel uiteindelijk neerslaan: gepensioneerden, jonge of oudere werkenden, of toekomstige generaties die de arbeidsmarkt nog moeten betreden. Deze intergenerationele effecten - steeds uitgedrukt als netto contante waarde - kunnen fors zijn. Zo betekent de overgang van een eindloon- op een middelloonstelsel dat de huidige dekkingstekorten voor een groter deel kunnen worden weggewerkt door indexatiekorting, waardoor lagere premies mogelijk zijn. Voor jonge werknemers domineert het effect van lagere premies: 25-jarigen zien hun netto profijt met zo’n 10 000 euro toenemen. Oudere werknemers profiteren minder van de premieverlaging en hebben relatief veel nadeel van de verminderde aangroei van hun reeds opgebouwde pensioenrechten: 55-jarigen leveren zo ongeveer 10 000 euro in. Het omslagpunt ligt rond de 45 jaar: werknemers van die leeftijd spelen ongeveer quitte.

Verdere ontwikkeling pensioenstelsel

In het licht van de aankomende vergrijzing is een verschuiving in de richting naar een meer schokbestendig pensioenstelsel onvermijdelijk. De overgang van eindloon- naar middelloonregelingen is een duidelijke stap in de goede richting. Beantwoording van de vraag of nog verdere stappen moeten worden gezet, bijvoorbeeld in de richting van een (collectief) DC-stelsel, vergt een maatschappelijke afweging tussen enerzijds kleinere macro-economische verstoringen en anderzijds lagere inkomenszekerheid voor gepensioneerden. Deze studie beoogt bij te dragen aan het maatschappelijke debat en de besluitvorming over het pensioencontract door de pro’s en con’s van de verschillende mogelijke stelsels kwantitatief in kaart te brengen.