Arbeidsmarkt ouderen: beter functionerende markt is het meest urgent

Naar verwachting zal de arbeidsdeelname van ouderen de komende jaren verder toenemen. Het beleid voor een verhoging van de ouderenparticipatie is succesvol. Nu wacht een volgende uitdaging. De markt voor oudere werknemers wordt gekenmerkt door een lage mobiliteit en weinig kansen voor oudere werklozen. Het kernprobleem is dat loon naar leeftijd in plaats van loon naar werk wordt betaald. De markt zal beter moeten gaan functioneren dan ze nu doet. Deze uitdaging wordt nijpender door de huidige economische crisis en bovendien relevanter indien de AOW-leeftijd wordt verhoogd.

Dit zijn enkele conclusies die het Centraal Planbureau (CPB) trekt in de vandaag verschenen studie 'Rethinking Retirement'. In de studie bespreken de onderzoekers Rob Euwals, Ruud de Mooij en Daniël van Vuuren in samenwerking met andere auteurs het functioneren van de arbeidsmarkt voor ouderen in Nederland. Ook biedt het onderzoeksrapport inzicht in de gevolgen van beleidshervormingen. De studie wordt gepresenteerd op het gezamenlijke Netspar-SER-CPB-congres 'Rethinking Retirement' dat vandaag en morgen, 23 en 24 april, plaatsvindt in Den Haag.

Snel groeiende arbeidsparticipatie ouderen ...
De Nederlandse arbeidsmarkt voor ouderen (55- tot 65-jarigen) werd decennialang gekenmerkt door een lage participatiegraad. Genereuze regelingen voor arbeidsongeschiktheid en vervroegde uittreding zijn hieraan debet geweest. De regelingen zijn de afgelopen jaren aanzienlijk hervormd. Daardoor is de participatie sterk gestegen. De hervormingen waren nodig omdat vroegtijdige uittreding onhoudbaar werd in het licht van de vergrijzing. Op dit moment wordt langer doorwerken zelfs financieel aangemoedigd. Zo verlaagt de recent ingevoerde doorwerkbonus de belasting op werken boven de 62 jaar. De pensioenpremie in de meeste pensioenregelingen levert bovendien veel extra pensioenopbouw op in de laatste jaren voor het pensioen, waardoor participatie op oudere leeftijd verder wordt aangemoedigd. Naar verwachting zal de participatie van ouderen, zonder aanvullend beleid en zonder rekening houdend met een eventuele verhoging van de AOW-leeftijd, stijgen van ongeveer 48% in 2008 naar ruim 60% in 2020 (zie figuur 1). Dit komt deels door betere prikkels om langer door te werken en deels doordat ouderen beter opgeleid zijn en er meer oudere vrouwen werken.

Figuur 1: Participatiegraad 20-64 en 55-64, realisaties 1980 - 2007 en projecties 2007 - 2040

... brengt nieuwe knelpunten aan het licht ...
Vroege uittreding heeft problemen met het functioneren van de arbeidsmarkt voor ouderen lange tijd gemaskeerd. Nu de participatie snel stijgt, komen deze problemen aan de oppervlakte. De Nederlandse arbeidsmarkt voor ouderen functioneert namelijk niet goed. De mobiliteit onder ouderen is internationaal gezien laag en bedrijven zijn terughoudend bij het aannemen van ouderen. Hierdoor benutten we als samenleving onvoldoende het menselijk kapitaal van oudere werknemers. Ouderen blijven vaak hangen in hun banen en investeren nog maar weinig in hun menselijk kapitaal, wat de innovatie belemmert Bovendien hebben ouderen die hun baan verliezen nauwelijks nog kans om terug te keren naar de arbeidsmarkt. Daardoor is de ongelijkheid tussen de ‘insiders’ en de ‘outsiders’ groot. De werkloosheidsduur voor ouderen in Nederland is met gemiddeld 3 jaar exceptioneel lang. Ter vergelijking: het OESO-gemiddelde voor de werkloosheidsduur van 55 tot 65-jarigen is ongeveer de helft van het Nederlandse gemiddelde. De kans dat een 55-jarige vanuit een WW-uitkering weer aan het werk komt is 10 procent in Nederland, voor een 60-plusser is dat nog maar 3 procent.

... zoals de gouden kooi voor ouderen
Een belangrijke oorzaak voor het slecht functioneren van de arbeidsmarkt voor ouderen is het verschil tussen het loon en de productiviteit van oudere werknemers. Lonen nemen in Nederland sterk toe met de leeftijd van werknemers, terwijl dat niet geldt voor de productiviteit. Daardoor raken ouderen opgesloten in een soort ‘gouden kooi’. Mobiliteit, scholing en zelfstandig ondernemerschap worden ontmoedigd, omdat de leeftijdspremie is gekoppeld aan de oude baan. Baanduren zijn in Nederland langer dan in andere landen. Vanaf een bepaalde leeftijd, die per beroepsgroep kan variëren, is het moeilijk om van baan te veranderen. Demotie, ofwel gaan werken in een baan die een minder hoog loon oplevert maar die ook minder intensief is, komt weinig voor. Hoewel loonstijging met leeftijd in Nederland en een aantal andere Europese landen bijna vanzelfsprekend lijkt, is dit in Scandinavië totaal anders (zie figuur 2 en 3): lonen stijgen daar veel minder met ervaring en leeftijd, met als gevolg een aanzienlijk flexibelere arbeidsmarkt. De werkloosheidsduur van oudere werklozen is in Scandinavië bijvoorbeeld slechts een derde van die in Nederland en de mobiliteit onder ouderen is aanzienlijk groter.

Figuur 2: Loonprofiel in leeftijden in 5 West-Europese landen

Figuur 3: Loonprofiel in leeftijden in 4 Scandinavische landen

Discussie over WW en ontslagrecht
De WW en het ontslagrecht bieden werknemers in Nederland bescherming tegen de financiële gevolgen van werkloosheid en ontslag. De bescherming stijgt met de leeftijd doordat regelingen genereuzer worden met de duur van het arbeidsverleden (bij de WW) en met de duur van het dienstverband (bij ontslagrecht). De ontslagvergoeding in Nederland neemt boven een bepaalde leeftijd zelfs versneld toe, om uiteindelijk bij de leeftijd van 65 ineens te vervallen. Samen met de hoge lonen van ouderen brengen deze regelingen hoge maatschappelijke kosten met zich mee. Oudere werknemers die worden ontslagen zullen niet snel een andere baan accepteren tegen een lager loon. Anderen willen niet van baan wisselen omdat dit een lager loon impliceert en omdat het recht op ontslagvergoeding wordt aangetast, dat immers afhankelijk is van de lengte van het dienstverband. Werkgevers nemen geen oudere mensen aan vanwege de lage productiviteit ten opzichte van het geëiste loon en de snel oplopende ontslagvergoeding die ouderen opbouwen. De hoge mate van bescherming en de hoge lonen leiden daarom tot een zeer kleine kans op terugkeer naar werk als iemand ontslagen wordt. In andere landen is de ontslagkans vaak groter, maar de omvang van het risico kleiner omdat ouderen makkelijker een nieuwe baan vinden.

Financiële crisis en eventueel hogere AOW-leeftijd vergroten urgentie van hervorming
De financiële crisis vergroot de urgentie van hervorming. Door de uitholling van pensioenvermogens zullen veel ouderen besluiten langer door te werken om zo de financiële schok op te vangen. Ook een verhoging van de AOW-leeftijd, waarover het kabinet advies heeft gevraagd aan de SER, zal de uittreedleeftijd verhogen. Tegelijkertijd zullen veel ouderen hun baan kwijtraken door de financiële crisis. De uitdaging voor het beleid is ervoor te zorgen dat deze groep kan terugkeren op de arbeidsmarkt.

De transitie naar een beter functionerende markt
Het oude evenwicht van goede bescherming en vroege uittreding maakt geleidelijk plaats voor een nieuw evenwicht waarin Nederlanders langer doorwerken. Dit is een belangrijke eerste stap die nodig is met het oog op de vergrijzing. Het is echter niet genoeg. Een hogere participatie maakt het des te belangrijker dat de kennis van oudere werknemers goed wordt benut. Dit kan door te investeren in de inzetbaarheid van mensen en het vergroten van mobiliteit. De nadruk in het beleid zal daarom moeten verschuiven van participatie naar een goede allocatie van oudere werknemers. Dit stelt nieuwe eisen aan de vormgeving van de WW en het ontslagrecht, de leeftijdbeloningprofielen in CAO´s en investeringen in de inzetbaarheid van werknemers. Tegelijk met deze bijzondere publicatie wordt het CPB Memorandum 'Arbeidsaanbod en gewerkte uren tot 2050: een beleidsneutraal scenario' gepubliceerd.