Optimal safety standards for dike-ring areas

In een nieuwe, verbeterde methode leidt minimalisatie van alle verwachte kosten tot het centraal stellen van de verwachte schade en niet tot het gelijkhouden van de overstromingskans, zoals in de oude methode. Omdat de cijfermatige uitkomsten duidelijk afwijken van de normen in de Wet op de waterkering, is het te overwegen om deze nieuwe methode toe te passen op alle dijkringen in Nederland. Tevens kan de methode een wetenschappelijke basis leggen onder een nieuwe wettelijke veiligheidsfilosofie tegen overstromen.

Dit concludeert Carel Eijgenraam in het CPB Discussion Paper 'Optimal safety standards for dike-ring areas'. Het Discussion Paper bevat een volledige beschrijving en verdere uitwerking van de methode die eerder is ontwikkeld voor de kosten-batenanalyse over veiligheid in het kader van Ruimte voor de Rivier. Het Discussion Paper levert daarmee een bijdrage aan de maatschappelijke discussie over een nieuwe wettelijke veiligheidsstrategie die de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat eind 2005 is gestart.

Kiezen is onvermijdelijk
Absolute veiligheid tegen overstromen is vooral aan de kust onmogelijk. Bij het kiezen van de hoogte van de dijk is het daarom onvermijdelijk om een maatschappelijke afweging te maken tussen de kosten van meer investeren en de opbrengst daarvan in de vorm van een lagere kans op overstromen. De auteur heeft een methode ontwikkeld om dit op een goed onderbouwde manier te doen. Vernieuwend is dat de methode zowel antwoord geeft op de vraag wanneer te investeren, als op de vraag hoeveel dan te investeren. De nieuwe methode geeft aan dat het alles bij elkaar het goedkoopste is om de verwachte schade bij overstroming ( = kans x gevolg, door sommigen ook wel risico genoemd) binnen bepaalde grenzen te houden. Deze grenzen hangen af van de investeringskosten.

Verwachte schade beperken betekent dat de veiligheid moet stijgen
Omdat economische groei de schade bij overstroming verhoogt, is in de loop der tijd een daling van de overstromingskansen (= stijging van de veiligheid) nodig om de verwachte schade binnen de perken te houden. Overstromingskansen zouden dus bijna even hard moeten dalen als het aantal inwoners en de economie groeien. De normen voor overstromingskansen in de Wet op de waterkering zijn echter al bijna 50 jaar constant.

Grote verschillen tussen dijkringgebieden leiden tot grote verschillen in uitkomst
De nieuwe methode voor de berekening van optimale veiligheid is reeds toegepast op 21 dijkringgebieden (polders omgeven door een dijk) in het rivierengebied. Daarbij is nauw samengewerkt met verschillende waterkundige experts. Deze dijkringgebieden variëren in aantal inwoners en lengte van de dijken. Zo telt de Ooij- en Millingenpolder zo'n 14 duizend inwoners achter 18 km dijk en wonen er in de hele Betuwe meer dan 300 duizend mensen omgeven door 172 km dijk.

Voor negen dijkringen leidt de nieuwe berekening tot een hogere veiligheid dan thans wettelijk is vereist, voor vijf daarvan zelfs meer dan twee keer zoveel. Voor deze polders is het dus aanbevelenswaardig om de wettelijke norm aan te scherpen. De meest extreme voorbeelden in deze groep zijn de dijkring Kromme Rijn met de stad Utrecht en de dijkring Gelderse Vallei met de stad Amersfoort. Efficiënte normen voor overstromingskansen liggen voor deze dijkringen in de orde van grootte van 1/20000 tot zelfs 1/30000 per jaar. Dat is aanzienlijk scherper dan de huidige wettelijke norm van een maximale overstromingskans van 1/1250 per jaar. Maar er zijn ook vijf polders waarvoor hantering van de uitkomsten in 2015 zou leiden tot een verdubbeling van de wettelijke maximale overstromingskansen. Hier zouden de wettelijke normen dus minder scherp mogen worden. Duidelijkste voorbeelden daarvan zijn twee vrij kleine dijkringen langs de IJssel, namelijk IJsselland en Gorssel. Daar ligt het meest efficiënte veiligheidsniveau rond een overstromingskans van 1/400 per jaar, terwijl ook hier de wettelijke norm thans een maximale overstromingskans is van 1/1250 per jaar.

De huidige wettelijke normen houden dus weinig rekening met de grote verschillen tussen dijkringgebieden in de verhouding tussen schade bij overstromen (slachtoffers en materiële schade) enerzijds en investeringskosten (lengte dijk) anderzijds. Dit vraagt om een nadere maatschappelijke afweging tussen efficiëntie en gelijkheid in veiligheid.

Economische overwegingen leiden in het algemeen tot strenge veiligheidsnormen
Na de overstroming in New Orleans is in de Nederlandse pers soms gesuggereerd dat de norm voor de overstromingskans aldaar (een maximale overstromingskans van 1/200 per jaar) zoveel minder streng was dan in Nederland langs de kust (namelijk maximale overstromingskansen van 1/4000 tot 1/10000 per jaar) omdat de norm in New Orleans gebaseerd zou zijn op economische overwegingen. Deze bewering wordt in het geheel niet ondersteund door de berekeningen voor Nederlandse dijkringgebieden.
Integendeel, op grond van verhoudingsgetallen ontleend aan de uitkomsten voor de Nederlandse dijkringen kan zeker geconcludeerd worden dat het bestaande veiligheidsniveau voor New Orleans zeer ver onder het niveau lag dat economisch het meest rendabel was. Dit scheelde voorafgaand aan de overstroming vermoedelijk minstens een factor 20.

Gemiddeld genomen leidt het funderen van de veiligheidsnormen op economische overwegingen dus niet tot een verslapping van de normen en daarmee tot een lager veiligheidsniveau.