Participeren in de ontwikkeling van de Joint Strike Fighter; een globale kosten-baten analyse

Dit concludeert het CPB in het vandaag verschenen CPB Document Participeren in de ontwikkeling van de Joint Strike Fighter; een globale kosten-baten analyse. Deze studie is verricht op verzoek van de ministeries van Defensie, Economische Zaken en Financiën. De studie dient ter ondersteuning van het binnenkort te nemen kabinetsbesluit om wel of niet aan de ontwikkeling van de JSF deel te nemen. Ten behoeve van het onderzoek is een uitgebreide interviewronde gehouden met deskundigen van de betrokken bedrijven, kennisinstituten en departementen.

Bij het besluit wel of niet deel te nemen aan de ontwikkeling van de JSF gaat het niet om de vraag welk vliegtuig het beste kan worden aangeschaft als opvolger van de F16. Het gaat om de vraag welke effecten een financiële participatie in de ontwikkeling van de JSF heeft. Toch zijn beide vraagstukken aan elkaar gekoppeld. Een keuze voor deelname betekent in de praktijk logischerwijs ook de aanschaf van de JSF. Dit hangt samen met het feit dat Nederland bij participatie straks allerlei kortingen krijgt bij de aanschaf van de JSF. Bij een besluit om niet deel te nemen, zijn alle opties in de toekomst nog open. Dit betekent in de praktijk dat Nederland waarschijnlijk in 2007 ‘van de plank' zal kopen met de keuze uit de drie meest kansrijke vliegtuigtypen: Joint Strike Fighter, Rafale en Eurofighter. Grote kans bestaat dat ook bij het ‘kopen van de plank' de keuze op de JSF valt, want de JSF lijkt de beste prijs/kwaliteit te bieden.

In de studie maakt het CPB een globale kosten-baten analyse, waarin primair vanuit economisch oogpunt de relevante voor- en nadelen van participatie afgewogen worden tegen het alternatief van ‘kopen van de plank' in 2007. Hier volgen de bevindingen met betrekking tot de vier belangrijkste kwesties.

1. Efficiënte aanschaf van defensiematerieel
Eerst is gekeken vanuit het gezichtspunt van een efficiënte aanschaf van defensie-materieel. Het gaat hierbij om de investeringskosten van de participatie (NLG 1,8 mld) in vergelijking met de financiële opbrengsten in termen van netto kortingen op aanschaf van vliegtuigen in de toekomst en royalty's van de verkoop van de JSF aan derden. Het saldo van de kosten en de verschillende opbrengsten blijkt negatief te zijn. Het netto verlies bedraagt NLG 0,3 tot 0,9 mld (netto contante waarde). Participatie gaat bovendien gepaard met risico's en met een verlies aan flexibiliteit in vergelijking met een situatie waar men tot 2007 de opties open houdt. Vanuit het gezichtspunt van een efficiënte aanschaf van materieel - het gaat om een uiteindelijke order van naar verwachting NLG 12 mld - is participatie derhalve ongunstig.

Participatie zal dan elders baten moeten opleveren, die bovengenoemde nadelen compenseren.

2. Toegevoegde waarde en werkgelegenheid
Een bate kan gelegen zijn in de toegevoegde waarde en werkgelegenheid die participatie oplevert. Studies van het Nationaal Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR) en Booz-Allen & Hamilton (BAH) laten zien dat participatie 900 tot 1200 banen oplevert en jaarlijks circa NLG 0,2 mld aan toegevoegde waarde. Deze resultaten lijken plausibel, maar ze geven niet het netto resultaat weer voor de Nederlandse economie. De arbeid die bij deze projecten wordt ingezet is geschoold technisch personeel. Deze werknemers zijn schaars en ook elders productief inzetbaar in onze economie. De directe activiteit en banen die het project oplevert, verdringen met andere woorden economische activiteit en banen elders in onze economie. Het netto effect voor de economie is naar verwachting verwaarloosbaar klein.

3. Kennisontwikkeling
Een andere mogelijke bate is de kennisontwikkeling die bij de deelnemende bedrijven ontstaat als gevolg van participatie. Dit effect is naar verwachting gering. Hiervoor zijn twee redenen aan te voeren. De eerste is dat de Amerikanen belangrijke strategische kennis vanwege militaire geheimhouding niet delen. Het zijn de Amerikanen die bepalen wat hier wel en niet onder valt. De tweede reden is dat deelnemende bedrijven, waaronder de Nederlandse, worden geselecteerd op hun know-how. Het betreft dan vooral technologie-uitruil op deelterreinen waar Nederlandse bedrijven sterk in zijn en geen uitruil van kennis over de volle breedte waar Nederlandse bedrijven een inhaalslag zouden kunnen maken. Mogelijk kan participatie wel enige leereffecten genereren in de sfeer van management. Ook is niet uit te sluiten dat participatie via leereffecten net dat extra duwtje in de rug geeft om een standaard te zetten buiten de militaire vliegtuigbouw. De kansen op dergelijke ‘first mover voordelen' zijn echter klein en zeer onzeker.

4. Uitstraling binnen luchtvaartcluster
Tot slot heeft het CPB onderzocht in hoeverre de luchtvaartsector in Nederland functioneert als luchtvaartcluster, dat wil zeggen dat de bedrijven zodanig onderling samenhangen dat ontwikkelingen bij bepaalde bedrijven een aanmerkelijke uitstraling hebben op andere bedrijven. In een dergelijk cluster is sprake van een gedeelde kennisbasis waar de deelnemende bedrijven kennis aan toevoegen en hiervan ook profiteren. Als er sprake is van een samenhangend luchtvaartcluster, dan kan dit de technologische voordelen van deelname in JSF vergroten. De clustervoordelen van de Nederlandse luchtvaartsector zijn naar verwachting echter niet groter dan bij een normaal project in de industrie. De reden is dat het Nederlandse luchtvaartcluster in economische zin weinig samenhang toont. De spelers binnen de Nederlandse vliegtuigindustrie hebben onderling weinig bindingen en delen weinig gemeenschappelijke technologie. Dit gold al in het Fokker-tijdperk en geldt nu des te sterker. De Nederlandse gebruikers (KLM, Luchtmacht en Schiphol) kopen in het buitenland. Hun kennis overlapt nauwelijks met die van de Nederlandse componentenmakers. De componentenmakers bestaan uit een klein aantal bedrijven, die aan buitenlandse vliegtuig- en motorenbouwers (integrators) leveren. Alleen het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium bundelt kennis van zowel gebruikers, makers als integrators. Deelname aan de JSF-ontwikkeling is naar verwachting ook geen katalysator voor clustervorming, aangezien de verwachte structuur van de bindingen binnen dit project dezelfde is als nu het geval is.

Alles overziende lijken de voordelen en kansen van participatie voor de Nederlandse industrie onvoldoende groot om de kosten en risico's voor de overheid goed te maken. Vanuit economisch oogpunt beschouwd, biedt kopen van de plank meer voordelen dan deelname in de ontwikkeling van de JSF