Zorg om zorgleerlingen; een blik op beleid, aantal en kosten van jonge zorgleerlingen

Dit komt mede doordat scholen en ouders van zorgleerlingen er weinig belang bij hebben om voor goedkopere voorzieningen te kiezen en belang hebben bij een zwaardere indicatie. In hoeverre deze hoge en stijgende uitgaven opbrengsten voor leerlingen en de maatschappij opleveren is echter niet bekend.

Dit zijn de belangrijkste conclusies in het vandaag verschenen CPB Document Zorg om zorgleerlingen. Dit rapport is geschreven naar aanleiding van vragen van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en het ministerie van Financiën. Het rapport kijkt naar zorgleerlingen in de basisschoolleeftijd. De ontwikkelingen zijn bekeken over de periode 1991-2007.

Schoolmogelijkheden zorgleerlingen
Zorgleerlingen in de basisschoolleeftijd zitten in het speciaal onderwijs dan wel het speciaal basisonderwijs of met een rugzak op gewone basisscholen. In het speciaal onderwijs zitten leerlingen met zware handicaps en grote gedragsproblemen. Het gaat hier onder meer om scholen voor dove en slechthorende kinderen, scholen voor leerlingen met verstandelijke en/of lichamelijke beperkingen of scholen die verbonden zijn aan pedologische instituten.

Het speciaal basisonderwijs is gericht op leerlingen met matige handicaps, die moeite hebben met de reguliere basisschool en extra begeleiding nodig hebben. Rugzakleerlingen hebben een indicatie voor het speciaal onderwijs maar zitten op gewone scholen, die voor de extra zorg geld uit een financiële 'rugzak' krijgen. Dat is een leerlinggebonden financiering, die deels naar keuze is te besteden. Leerlingen met een indicatie voor het speciaal basisonderwijs komen niet in aanmerking voor een rugzak.

Kosten zorgleerlingen
Het aandeel van zorgleerlingen, uitgedrukt als percentage van alle leerlingen in de basisschoolleeftijd, is sterk gestegen. Dit geldt vooral na de introductie van de rugzak in 2003. De totale kosten van zorgleerlingen zijn nog sterker toegenomen. Zorgleerlingen zitten steeds meer op relatief dure vormen van zorgonderwijs, zoals het speciaal onderwijs, of ze hebben een rugzak. Zo kost een leerling in het speciaal onderwijs ongeveer gemiddeld 18 duizend euro per jaar, een leerling in het speciaal basisonderwijs circa 9 duizend, en een 'gewone' leerling ongeveer 6 duizend euro per jaar. De onderwijskosten van rugzakleerlingen variëren tussen de 12 duizend en 24 duizend euro per jaar.

Verder krijgt menige zorgleerling bovenop de uitgaven voor het onderwijs ook geld voor extra hulp, bijvoorbeeld voor het vervoer naar school, voor thuiszorg of voor extra begeleiding buiten schooltijd. Over de kosten van deze extra hulp per leerling is weinig bekend. Volgens een globale raming kunnen deze additionele kosten oplopen tot gemiddeld 22 duizend euro per leerling per jaar. Bij elkaar kost een zorgleerling op het speciaal onderwijs dan gemiddeld 40 duizend euro per jaar als de onderwijskosten worden meegeteld.

Vormgeving instituties waarschijnlijk belangrijke oorzaak groei
Hoe valt de stijgende deelname aan het duurdere speciaal onderwijs te verklaren? Er zijn geen eenduidige aanwijzingen dat dit komt doordat er tegenwoordig veel meer kinderen worden geboren met zware handicaps of dat kinderen vaker grote gedragsproblemen krijgen. Deels is er wel een stijging door een verruiming in de definitie van autisme in de onderzoeksperiode, waardoor meer leerlingen aan het criterium van een beperking voldoen.

De belangrijkste reden voor de stijging van het dure zorgonderwijs is vermoedelijk dat de instituties zodanig zijn ingericht dat gewone basisscholen en ouders van zorgleerlingen weinig belang hebben om voor goedkope onderwijsvormen te kiezen. Scholengroepen van het speciaal basisonderwijs en het gewone onderwijs krijgen gezamenlijk een vast bedrag voor zorg voor de leerlingen. Als teveel kinderen verwezen worden naar het speciaal basisonderwijs, gaat dit ten koste van het budget van de gewone scholen binnen deze scholengroep. Echter, bij een verwijzing naar het speciaal onderwijs is dat niet het geval, omdat leerlingen op het speciaal onderwijs afzonderlijk worden bekostigd door het Rijk via een openeinderegeling. Om die reden hebben zowel ouders als basisscholen belang bij een zwaardere indicatie. Hierdoor komen meer kinderen op het speciaal onderwijs terecht of ze hebben een rugzak.

Het ministerie van OCW wil het beleid rond zorgleerlingen herzien. Onder de noemer 'Passend Onderwijs' wil het ministerie dat beleid doelmatiger maken door onder andere de openeinderegelingen voor zorgleerlingen te beperken.

Langjarig volgen van zorgleerlingen nodig
Ondanks de hoge kosten ontbreekt informatie wat deze uitgaven voor zorgleerlingen zelf en voor de maatschappij opleveren. De opbrengsten zouden kunnen liggen in meer mogelijkheden voor de zorgleerling om zich later zelfstandig te redden in het leven. Een bate zou ook kunnen zijn dat de zorgleerling door de extra zorg nu in de toekomst makkelijker een baan vindt. Dit alles zou moeten blijken uit een lager beroep op sociale uitkeringen en minder hulpvraag. Daar informatie over opbrengsten ontbreekt, is het echter onduidelijk of de hoge bedragen aan zorgleerlingen effectief worden besteed. Invoering van een goede registratie per zorgleerling kan hier van nut zijn, zodat zorgleerlingen gevolgd kunnen worden tot het moment dat zij hun plaats vinden in de maatschappij. Op basis daarvan kan dan een langjarig onderzoek naar de effecten van beleid voor zorgleerlingen worden uitgevoerd.