Een belasting op luchtvervuiling in de Nederlandse industrie
Belasting op industriële luchtvervuiling veelbelovend
Het CPB concludeerde in 2018 al dat beprijzing van vervuilende uitstoot effectief kan zijn. Nu is onderzocht hoe dat voor de industrie uitpakt. Bij een belasting die gelijk is aan de maatschappelijke schade, wordt het voor bedrijven voordeliger om technologie (zoals filters) te gebruiken om de emissies terug te dringen, dan om via de belasting voor de uitstoot te betalen. Wel stijgen daardoor de productiekosten in de Nederlandse industrie. Dit kan een daling van de vraag naar hun producten tot gevolg hebben. Bedrijven zouden nu al maatregelen kunnen nemen om de emissies te verlagen want de technologie bestaat al, maar de bestaande regelgeving verplicht ze hier niet toe.
Het invoeren van een dergelijke belasting is praktisch mogelijk. Grotere bedrijven rapporteren hun vervuilende uitstoot en de maatschappelijke kosten van luchtvervuiling per stof zijn ook berekend. Luchtvervuiling kan ook zonder belasting afnemen als gunstig bijeffect van maatregelen tegen CO2-uitstoot, maar dit gebeurt pas op de langere termijn als het klimaatbeleid strenger wordt. Een belasting op luchtvervuiling zorgt daarnaast voor een veel grotere afname van emissies.
De vraag is voor welke delen van de economie een belasting zou moeten gaan gelden als deze echt wordt ingevoerd. Andere grote uitstoters naast de industrie zijn bijvoorbeeld de landbouw en het verkeer. Wat in deze sectoren de effecten van een belasting zouden zijn, vraagt nader onderzoek. De beprijzing van industriële luchtvervuiling heeft weinig effect op de stikstofproblematiek.
Downloads
Visuele samenvatting Verkennende analyses voor de industriële productie van ijzer en staal, ethyleen en kunstmest laten zien dat CO2-reductiemaatregelen de uitstoot van luchtvervuilende stoffen op lange termijn zullen verminderen met tientallen procenten, afhankelijk van de soort emissie en de sector. Maar een gerichte belasting werkt sneller en sterker dan CO2-reductiemaatregelen die pas op de langere termijn worden ingevoerd en niet alle vermijdbare emissies van luchtvervuilende stoffen wegnemen. Een belasting ter hoogte van de maatschappelijke schade van emissies maakt het invoeren van bestaande technologieën, zoals filters, voordelig voor bedrijven. Het is namelijk goedkoper om een filter te gebruiken om de emissies tegen te houden, dan om via de belasting voor die uitstoot te betalen. Bedrijven zouden deze technologieën nu al kunnen invoeren, maar de bestaande regelgeving verplicht ze hier niet toe.
Luchtvervuiling belasten leidt tot een stijging van de productiekosten in de Nederlandse industrie, met mogelijk een daling van de productie tot gevolg. De kostprijs van producten neemt toe door de kosten van schone technologie. De hoogte van de belasting is niet direct van invloed op de kostenstijging. Als alleen Nederland een belasting invoert, worden Nederlandse producten relatief duurder dan buitenlandse. De vraag naar Nederlandse producten zal daardoor afnemen. De berekende productiedaling ligt in 2050 op minder dan 1% voor ethyleen en rond de 4% voor kunstmest en ijzer & staal, maar deze berekende daling is onzeker. Volgens gevoeligheidsanalyses is deze daling in 2050 in geen van de sectoren groter dan 12%. Sectorale productiedalingen leiden op lange termijn niet tot een lagere werkgelegenheid in Nederland als geheel, maar brengen wel transitiekosten met zich mee in de periode van aanpassing van de economie.
Het is praktisch gezien mogelijk om op korte termijn een belasting op luchtvervuiling in de Nederlandse industrie in te voeren. De benodigde gegevens zijn beschikbaar: de emissies van NOx (stikstofoxiden), SO2 (zwaveldioxide) en fijnstof uit de Emissieregistratie voor veel (industriële) bedrijven en een berekening van de maatschappelijke kosten van de emissies uit het Handboek Milieuprijzen (De Bruyn e.a., 2017). Nederland kan zelfstandig beslissen over zo’n belasting.
Een belangrijke vraag is in welke sectoren van de economie een belasting op vervuiling zou moeten gelden, als deze daadwerkelijk wordt ingevoerd. We hebben nu het effect van een concrete belasting onderzocht voor drie sectoren van de industrie, maar er zijn andere (grote) uitstoters zoals landbouw en verkeer. Om de luchtvervuiling kosteneffectief te verminderen geldt idealiter beprijzing in de hele economie. Beantwoording van bovenstaande vraag vergt verder onderzoek, zowel naar de bestaande beprijzing in andere sectoren als naar de effecten en praktische uitvoerbaarheid.
Dit achtergronddocument bespreekt verschillende beprijzingsinstrumenten om luchtverontreinigende emissies in de industrie te beprijzen. Het huidige beleid voor luchtvervuiling maakt vooral gebruik van regelgeving. Wij leggen de werking van verschillende beprijzingsinstrumenten uit en beoordelen deze op de criteria kosteneffectiviteit en effect op innovatie, effect van ontbrekende informatie en uitvoerbaarheid. Ook geven we uitgangspunten om na te denken over draagvlak.
Downloads
Beprijzingsinstrumenten die de schade zelf beprijzen zijn het meest kosteneffectief. Dit kan een Pigouviaanse belasting op de schade zijn, of een systeem van verhandelbare emissierechten. Deze instrumenten zijn het meest kosteneffectief, omdat bedrijven zelf de vrijheid behouden om te beslissen hoe ze de schade reduceren. Bedrijven die dit tegen de laagste kosten kunnen doen, doen het meest. Instrumenten die de schade beprijzen hebben ook het grootste effect op groene innovatie, maar vooral als de prijs vaststaat, zoals bij een belasting.
Voor luchtvervuiling is de maatschappelijke schade -binnen een zekere bandbreedte- bekend en op nationaal niveau redelijk constant, dus varieert niet afhankelijk van de uitgestoten hoeveelheid. De hoogte van de Pigouviaanse belasting kan dus goed aansluiten bij die maatschappelijke schade en de overheid hoeft niets te weten over de reductiekosten. Bij een systeem van verhandelbare emissierechten kan dat minder goed, omdat de prijs hoger of lager kan uitvallen.
Of Nederland een beprijzingsinstrument alleen kan invoeren, hangt zowel af van juridische als praktische aspecten. Een belasting van luchtvervuilende emissies op Nederlands grondgebied is binnen de regels en afspraken in de Europese Unie toegestaan. Praktische aspecten hebben onder andere te maken met de omvang van een mogelijke emissiemarkt. Om een systeem van verhandelbare emissierechten goed te laten werken is een bepaalde schaal nodig met voldoende vragers en aanbieders. Waarschijnlijk is het aantal hiervan binnen de Nederlandse industrie te beperkt.
Ook op uitvoeringsaspecten scoort de Pigouviaanse belasting goed vergeleken bij andere instrumenten. Het is praktisch uitvoerbaar om luchtvervuiling in de industrie te belasten, omdat de emissies van grote industriële uitstoters goed te meten zijn. Van andere instrumenten zijn de uitvoeringskosten hoger.
Auteurs
Drie specifieke sectoren zijn hiervoor onderzocht: ijzer- en staalproductie, ethyleenproductie (basisplastic) en de kunstmestindustrie. Deze industrieën kunnen emissies van luchtvervuilende stoffen op relatief korte termijn terugdringen door bestaande technologieën in te voeren, zoals filters.
Downloads
De belasting per kilogram die we analyseren is gelijk aan de maatschappelijke kosten van een kilogram uitstoot. Deze maatschappelijke kosten bestaan voor het grootste gedeelte uit gezondheidsschade. De stoffen NOx (stikstofoxiden), SO2 (zwaveldioxide) en PM2,5 (fijnstof) vertegenwoordigen op het gebied van luchtverontreiniging voor de industrie de grootste schade. Een vermindering van deze schade levert voor Nederland maatschappelijke baten op, hoewel een deel van de uitstoot ook naar het buitenland verdwijnt.
Een bedrijf besluit om een technologie om emissies te reduceren in te voeren als de belasting per kilogram uitstoot hoger is dan wat de technologie om een kilogram uitstoot te verminderen kost. Veel bestaande technologieën die binnen de industrie op dit moment beschikbaar zijn voldoen aan dit criterium.
Alleen CO2-beprijzing zou ook tot een afname van luchtverontreinigende emissies leiden, maar minder en pas op de langere termijn. In een basispad waarin alleen CO2-beprijzing bestaat, kunnen emissies van luchtverontreinigende stoffen ook afnemen, omdat technologieën voor CO2-reductie co-benefits kennen: ze verminderen ook de uitstoot van met name NOx en SO2.
Door een belasting op luchtvervuiling stijgen de kosten en daalt de productie in de Nederlandse industrie. De kosten nemen toe door de reductiekosten die bedrijven maken. Omdat we als uitganspunt nemen dat alleen Nederland deze belasting invoert, stijgt de prijs van Nederlandse producten ten opzichte van die van het buitenland. De productiedaling in 2050 varieert per sector: van enkele tienden van procenten in de ethyleenproductie, tot rond de 4% in de ijzer- en staalindustrie en in de kunstmestindustrie.
De resultaten zijn met onzekerheid omgeven. Om de berekeningen te doen zijn enkele belangrijke aannames gedaan, zoals constante reductiekosten en een jaarlijkse efficiëntieverbetering. De invloed van deze aannames is onderzocht door verschillende gevoeligheidsanalyses te doen. Volgens deze gevoeligheidsanalyses is deze daling in 2050 in geen van de sectoren groter dan 12%.
Auteurs
Auteurs