PPS: een uitdagend huwelijk; Publiek-Private Samenwerking bij Combinatieprojecten
Publiek-Private Samenwerking: hoe houden we de samenwerking levend?
Het antwoord op deze vraag blijkt de kritieke succesfactor van PPS te zijn.
Dit concluderen het Centraal Planbureau (CPB), Ocfeb en NEI in CPB Document 2: PPS een uitdagend huwelijk; Publiek-Private Samenwerking bij Combinatieprojecten. De onderzoeksbureaus hebben hierin een checklist ontwikkeld voor Rijk en gemeenten. De checklist is een hulpmiddel om te bepalen onder welke omstandigheden PPS wenselijk is en welke instrumenten kunnen bijdragen aan een goede samenwerking in de diverse fasen van een project.
Een belangrijke uitdaging daarbij is om de verschillende publieke doelen te benoemen en concreet te maken. Denk aan het wensenlijstje bij stedelijke vernieuwing rond HSL-stations: we willen een mooi station en stationsomgeving, goede bereikbaarheid, kantoren in de juiste niche, woningen die sporen met regionaal woningbeleid, een goede menging van diverse gebruiksfuncties van grond en een goede benutting van schaarse ruimte. Niet al deze doelen zullen in dezelfde mate gerealiseerd kunnen worden tegen aanvaardbare kosten.
Omdat verschillende overheidsorganen betrokken zijn en hun doelen kunnen conflicteren, is het zaak dat publieke partijen het eerst onderling eens worden over prioriteiten, alvorens met private partijen rond de tafel te gaan zitten.
De onderzoeksbureaus hebben vooral gekeken naar zogeheten combinatieprojecten; dat zijn projecten waarbij de gemeente en het Rijk een projectplan ontwikkelen in samenwerking met private partijen. Bij wijze van voorbeeld zijn Nieuwe Sleutelprojecten gekozen, dit zijn de stedelijke vernieuwingsprojecten rond (HSL-)stationsgebieden. Bij dergelijk projecten kan PPS leiden tot een hogere plankwaliteit en een goede verdeling van risico's tussen publieke en private partijen. Maar lukt dat ook deze voordelen te realiseren? De checklist helpt bij het beantwoorden van deze vraag.
In de checklist zijn de belangrijkste vragen:
- Is er een minimumvariant van het project uitgewerkt?
Door te bezien wat in ieder geval gerealiseerd kan worden, zelfs zonder nauwe samenwerking tussen publieke en private partijen, weet de gemeente waarop zij kan terugvallen. Zo versterkt de gemeente haar onderhandelingspositie bij PPS en maakt zij duidelijk wat de kosten en baten van PPS zijn. Het is opvallend dat dit in de praktijk zelden expliciet gebeurt. - Hebben publieke partijen hun doelstellingen in operationele termen gegoten?
Het is al moeilijk genoeg om allerlei publieke en private belangen in één project te verenigen. Het wordt extra moeilijk indien de publieke belangen in te algemene termen zijn gesteld, zoals 'vitale steden'. In de praktijk is op dit gebied nog veel te winnen. - Is er een publiek-publieke overeenkomst tussen Rijk en andere overheden gesloten?
Een dergelijke overeenkomst is een protocol waarin diverse overheidsorganen afspraken vastleggen. Dit protocol kan bijdragen tot het stellen van prioriteiten tussen verschillende, soms tegenstrijdige, publieke doelen. - Hoe zorgen we ervoor dat private partijen met creatieve oplossingen komen in de planvorming?
Het kan zijn dat private partijen bang zijn om creatieve oplossingen in de planvorming in te brengen omdat ze dan het risico lopen dat de overheid in de realisatiefase andere partijen de mooie plannen laat uitvoeren. Hiervoor zijn verschillende oplossingen denkbaar: (i) Er kan afgesproken worden dat private partijen vergoed worden voor hun innovatieve oplossing indien in de realisatiefase voor die oplossing gekozen wordt; (ii) Private partijen behouden het intellectuele eigendom van hun plan. Ze kunnen ervoor kiezen dit te verkopen in de realisatiefase indien de keuze dan niet op hen valt; (iii) Er kan innovatief worden aanbesteed, d.w.z. integrale aanbesteding van het plan èn de uitvoering als één geheel. Van geval tot geval kan bezien worden welke van de genoemde oplossingen het meest kansrijk is. - Welke instrumenten kunnen ingezet worden om de kans op coöperatief gedrag te vergroten?
Omdat PPS neerkomt op het creëren van een vertrouwensrelatie, is het kwetsbaar voor niet-coöperatief gedrag. Er zijn diverse instrumenten voorhanden om dit tegen te gaan. Te noemen zijn onder meer het instellen van een aparte projectorganisatie, het opknippen van het project, acties om cultuurverschillen te verkleinen, afspraken over contra-expertise en geschillen, alsmede een goede timing van democratische controle.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
Publiek-private samenwerking (PPS) krijgt veel aandacht als wijze van uitvoering van projecten waarin investeringen in infrastructuur (bijvoorbeeld in een station voor de hogesnelheidslijn) gecombineerd worden met stedelijke vernieuwing en investeringen in vastgoed. Het gaat om zogenaamde Combinatieprojecten.
Het doel van dit onderzoek is bij te dragen aan inzicht in de voorwaarden waaronder de mogelijke voordelen van PPS bij Combinatieprojecten zijn te realiseren. De focus hierbij is hoe publieke belangen het best gerealiseerd kunnen worden. We richten ons daartoe op het Rijk en de gemeenten. Deze keuze impliceert geenszins dat de problematiek benaderd wordt vanuit het idee dat het de ´goedwillende overheid´ tegen de ´gehaaide private partijen´ is.
De doelstelling van private partijen is in de regel overzichtelijk: het maximaliseren van winst. Daartegenover staat een complexe verzameling mogelijk tegengestelde publieke belangen. De vraag is hoe de kracht van private partijen benut kan worden om die complexe verzameling publieke doelen te realiseren. Daarbij liggen de kansen van PPS vooral in een hoger maatschappelijk rendement door uitruil van prestaties en een betere risicoverdeling tussen de partijen. De risico's van PPS zitten vooral in de afhankelijkheid van andere partijen.
Twee vragen staan in dit onderzoek centraal:
- Welke afwegingen zijn voor het Rijk en de gemeenten van belang bij het kiezen voor PPS bij Combinatieprojecten?
- Gegeven een keuze voor PPS, welke factoren dragen bij tot coöperatief gedrag van alle betrokken partijen in de diverse fasen van een Combinatieproject?
Downloads
