Ontslagbeschermingswetgeving; lessen uit theoretische en empirische studies voor de Nederlandse situatie

Er zijn nog diverse andere hervormingsopties voor het Nederlandse stelsel van ontslagbescherming denkbaar, zoals bijvoorbeeld meer gebruik maken van financiële prikkels zoals een ontslagbelasting, in ruil waarvoor ontslagprocedures kunnen worden vereenvoudigd. Dit kan de administratieve lasten beperken. Ook meer differentiatie in ontslagbescherming is een hervormingsoptie.

Dit concluderen de CPB-onderzoekers Anja Deelen, Egbert Jongen en Sabine Visser in het vandaag verschenen CPB Document Employment Protection Legislation: Lessons from Theoretical and Empirical Studies for the Dutch Case. De studie biedt een overzicht van de economische effecten van ontslagbescherming volgens de internationale theoretische en empirische literatuur en beziet het Nederlandse ontslagstelsel aan de hand van de bevindingen uit deze literatuur.

Voordelen en nadelen van ontslagbescherming
Ontslagbescherming betreft het geheel van wetten en regels waarmee het proces van ontslag wordt gereguleerd, zoals ontslagvergoedingen, opzegtermijnen en ontslagprocedures. Om iets te kunnen zeggen over het gewenste niveau van ontslagbescherming voor Nederland is het zinvol eerst te kijken naar de voor- en nadelen van ontslagbescherming volgens de economische theorie.
Ontslagbescherming zorgt ervoor dat werknemers een ontslagvergoeding of een opzegtermijn krijgen. Dit biedt een inkomensverzekering (naast WW en bijstand) in geval van ontslag. Een tweede voordeel is dat ontslagbescherming voorkomt dat werkgevers lasten al te gemakkelijk kunnen afschuiven. Een kleiner aantal ontslagen verlaagt de maatschappelijke kosten van ontslag, zoals een stijging van de uitkeringslasten en een daling van de belastinginkomsten. Ook kan ontslagbescherming investeringen in kennis en vaardigheden die relevant zijn voor een specifieke baan bevorderen.
Tegenover deze voordelen staat een negatief effect op de doorstroming op de arbeidsmarkt. Werkgevers ontslaan werknemers minder snel, maar zijn ook terughoudender bij het in dienst nemen van nieuwe werknemers. De lagere doorstroming is een probleem omdat de economie zich minder snel aanpast aan veranderingen in bijvoorbeeld technologie of de vraag naar bepaalde producten. Een hogere werkloosheidsduur kan bovendien leiden tot verlies van kennis en vaardigheden van werklozen en tot opwaartse loondruk: werkenden ondervinden minder concurrentie van werkzoekenden.
In de economische literatuur gaat veel aandacht uit naar het feit dat werknemers met een tijdelijk contract minder bescherming genieten dan werknemers met een vaste aanstelling. De grotere mogelijkheden voor bedrijven om werknemers op tijdelijke contracten te laten werken heeft de gemiddelde ontslagbescherming in Nederland verminderd. Het effect hiervan op de arbeidsmarkt is niet eenduidig. Enerzijds functioneren tijdelijke banen als opstap naar regulier werk. Anderzijds kunnen werknemers ook 'vast' blijven zitten in tijdelijke contracten en dus niet doorstromen naar een reguliere baan.

Empirische bevindingen
Wat zijn de effecten van ontslagbescherming in de praktijk? De vandaag gepubliceerde studie geeft ook een overzicht van de bevindingen van de internationale empirische literatuur. Een lager niveau van ontslagbescherming blijkt vooral tot grotere stromen tussen werk en werkloosheid te leiden. De werkloosheidsduur is in Nederland relatief hoog. Minder ontslagbescherming kan deze duur verkorten. Het effect op de totale werkloosheid en de werkgelegenheid is beperkt. Vermoedelijk zal de werkloosheid per saldo licht dalen en de werkgelegenheid licht stijgen.
Het effect van ontslagbescherming op de werkloosheid en werkgelegenheid verschilt echter tussen groepen werknemers. Minder ontslagbescherming is gunstig voor de kansen van nieuwkomers, zoals jongeren en immigranten, en herintredende vrouwen op de arbeidsmarkt. Voor mannen tussen de 25 en 50 jaar is het effect van minder ontslagbescherming ongunstig, voor ouderen is het effect niet eenduidig. Wat het effect is op de productiviteit valt op basis van de empirische studies niet te bepalen.
Voor Nederland heeft de liberalisering van tijdelijke contracten de kans op een baan voor werkzoekenden vergroot. Helaas vergroten tijdelijke contracten echter niet automatisch de kans op een vast contract.

Hervormingsopties Nederlandse ontslagstelsel
Aan het eind van de studie bekijken de auteurs enkele hervormingsopties. Deze komen voort uit een confrontatie van het huidige stelsel met de bevindingen uit de literatuur.

Optie 1: beperken bescherming vaste contracten
Nederland kent een strikte bescherming van vaste contracten en weinig bescherming bij tijdelijke contracten, en een relatief hoge werkloosheidsduur. Een interessante beleidsoptie is dan het beperken van de ontslagbescherming voor vaste contracten. Dit zal leiden tot een meer gelijkmatige verdeling van de kans op werk en werkloosheid over groepen. 'Insiders', d.w.z. werknemers met een vast contract krijgen een grotere kans om werkloos te worden. Daar staat echter tegenover dat de kansen op een vaste baan groter worden voor 'outsiders', zoals werkzoekenden en werknemers met een tijdelijk contract.
De totale werkloosheid kan voorts licht dalen omdat het loonmatiging in de hand werkt. Bovendien leidt een kortere werkloosheidsduur tot minder verlies van kennis en vaardigheden en wellicht tot minder opwaartse loondruk. Door minder ontslagbescherming kan de economie zich ook makkelijker aanpassen aan nieuwe technologieën en de toenemende concurrentie door globalisering. Een punt van zorg hierbij is de positie van ouderen op de arbeidsmarkt. Met name voor hen neemt de kans op ontslag toe. Daar staat wel tegenover dat ze ook eerder weer in dienst worden genomen. De werkgelegenheidseffecten voor toekomstige generaties ouderen lijken verder gunstiger. De loonprofielen kunnen zich aanpassen, wat de vraag naar oudere werknemers ten goede kan komen. Bovendien kunnen toekomstige ouderen zich wapenen tegen een grotere kans op ontslag door hun menselijk kapitaal op peil te houden en door eerder om te zien naar een meer productieve functie.

Optie 2: financiële prikkels in plaats van procedures
Nederland is koploper wat betreft de procedurele kosten van ontslag. Deze procedures spelen een rol bij het beperken van de instroom in de sociale zekerheid. Een systeem dat uitgaat van beprijzen in plaats van reguleren kan dezelfde functie vermoedelijk meer kosteneffectief vervullen. Het Amerikaanse stelsel van premiedifferentiatie in de WW kan daarbij als leidraad dienen. Individuele werkgevers betalen dan WW-premie op basis van het aantal ontslagen.

Optie 3: meer differentiatie
Op dit moment zijn er uniforme regels voor ontslag voor het grootste deel van de sectoren en groepen werknemers. Voor sommige sectoren/groepen werknemers is ontslagbescherming echter belangrijker dan voor andere, bijvoorbeeld omdat specifieke kennis en vaardigheden een grotere rol spelen. Er kan meer maatwerk komen in de arbeidsvoorwaarden als de overheid meer differentiatie toestaat.

De auteurs besluiten met enkele opties voor vervolgonderzoek. Het lijkt van belang om de ontslagbescherming van jong en oud verder te verkennen. Wat is de reden voor het verschil in bescherming, en wat is de relatie met andere instituties zoals de sociale zekerheid en loonprofielen? Een ander interessant onderzoeksterrein is micro-econometrisch onderzoek naar de relatie tussen ontslagbescherming en productiviteit. Verder is het interessant om de hervormingsopties, die nu nog redelijk abstract zijn, modelmatig te analyseren in de Nederlandse context, en een eerste verkenning te maken van de kwantitatieve effecten.

Contactpersonen

Anja Deelen +31 88 9846108 Neem contact op Lees verder