Mogelijkheden en beperkingen van overheidsinvesteringen; analyse ten behoeve van de Verkenningen Economische Structuur

Regelgeving en prijsbeleid zijn op sommige terreinen veel effectievere instrumenten om de kabinetsdoelen te realiseren.

Een effectieve en efficiënte investeringsstrategie voor de overheid vereist een gerichte en selectieve aanpak. Naast een afweging met andere instrumenten, vraagt dit om veel aandacht voor de vormgeving van het investeringsbeleid in termen van schaal, timing en risico-management.

Dit concludeert het CPB in het vandaag verschenen CPB Document 12 Mogelijkheden en beperkingen van overheidsinvesteringen: analyse ten behoeve van de Verkenning Economische Structuur. Deze studie is verricht op verzoek van de Interdepartementale Commissie inzake het Economische Structuurbeleid (ICES) en opgesteld in samenwerking met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), het RPD-planbureau (Rijksplanologische Dienst) en de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV). De studie heeft bouwstenen geleverd voor de Verkenning Economische Structuur. Ook biedt het onderzoek informatie die behulpzaam kan zijn bij het samenstellen van investeringspakketten, waar het kabinet zich in de komende maanden nog over buigt.

De studie verkent de mogelijkheden en effectiviteit van overheidsinvesteringen op een groot aantal terreinen, waaronder kennis, elektronische bereikbaarheid, infrastructuur, ruimte, natuur, milieu en het grote stedenbeleid. Op alle terreinen liggen beleidsopgaven, de achtergrond hiervan loopt echter uiteen. Op sommige gebieden is sprake van relatief nieuwe of verhoogde ambities, zoals rond kennis, ruimte voor water en de elektronische bereikbaarheid. Op andere terreinen zijn al lang bestaande beleidsopgaven nog steeds actueel, doordat het beoogde resultaat nog niet is behaald. Dit geldt bijvoorbeeld voor de congestie op de wegen en sommige milieuopgaven. Soms is sprake van het nog niet volledig realiseren van de voorziene beleidsinzet in combinatie met tussentijdse verhogingen van het ambitieniveau (natuur en landschap).

Het grote stedenbeleid geeft een gemengd beeld te zien: de (grote) steden blijken over een behoorlijke economische vitaliteit te beschikken; de werkloosheid onder kwetsbare groepen is ook duidelijk gedaald. Hoewel hier een opgave blijft liggen, is de problematiek minder scherp dan enkele jaren geleden het geval was. Op andere gebieden lijken de opgaven onverminderd groot, zoals bijvoorbeeld geldt voor de veiligheid in de grote steden en de problemen rond de woningmarkt.

De mate waarin de overheid deze ambities op een effectieve en efficiënte wijze kan realiseren via investeringen verschilt per terrein. Het CPB concludeert dat in lang niet alle gevallen overheidsinvesteringen het meest aangewezen zijn. Zo zijn investeringen in openbaar vervoer niet effectief in de strijd tegen de files of in het beperken van de milieubelasting van het verkeer. Ook de mogelijkheden om sociaal-economische problemen in de steden op te lossen door sectorale stimulering (ICT, toerisme) zijn zeer beperkt. Investeringen liggen vaak in de rede als de overheid de partij is die het aanbod verzorgt, zoals bij de elektronische overheidsdienstverlening, de fysieke infrastructuur, de Ecologische Hoofd Structuur of bij verbeteren van (veilige) publieke ruimte. Op het gebied van kennis en bij verschillende sociale doelen spelen investeringen ook een rol van betekenis.

Ook in die gevallen geldt echter dat een afweging met of combinatie met andere beleidsinstrumenten van groot belang is. De analyses wijzen uit dat regelgeving en prijsbeleid op veel terreinen van belang zijn. Dit speelt in het bijzonder in de ruimtelijke ordening en bij het milieubeleid. Ook voor het realiseren van de bereikbaarheidsdoelen is prijsbeleid een noodzakelijke voorwaarde.

Voor het beschermen van unieke natuurwaarden en waardevol landschap is regelgeving de aangewezen route. Ook op het gebied van veiligheid is normering in combinatie met handhaving van groot belang. Soms kan juist deregulering het instrument zijn om ambities te realiseren. Voorbeeld hiervan is het meer ruimte aan de markt geven bij de woningbouw, om zo tegemoet te komen aan de vraag van woonconsumenten naar meer koopwoningen en naar grotere variatie in woonmilieus.

Institutionele factoren zijn in veel gevallen belangrijk. Daarom is het zaak voor zowel marktpartijen als mede-overheden goede prikkels in te bouwen, zodat gedrag wordt gestimuleerd in de maatschappelijk meest gewenste richting. Meer aandacht hiervoor zal belangrijke positieve effecten kunnen hebben en bovendien de effectiviteit en efficiëntie van de investeringsstrategie op uiteenlopende terreinen kunnen vergroten.

Bij de vormgeving van het investeringsbeleid zijn tenslotte een goede timing en, waar mogelijk en zinnig, een goede fasering van belang. Deze kunnen het maatschappelijk rendement van overheidsinvesteringen vergroten.