Economische effecten van nationale systemen van CO2-emissiehandel: nationale dilemma's bij een mondiaal vraagstuk
Nationaal handelen in CO2-emissierechten stuit op dilemma's
Macro-economische aanpassingskosten, dat wil zeggen kosten van sectorale verschuivingen en van aanpassingen op de arbeidsmarkt, zijn bij een internationaal systeem geringer dan bij een nationaal systeem, terwijl dan bovendien meer geprofiteerd kan worden van verschillen in kosten tussen landen om emissies om laag te brengen. Macro-economische aanpassingskosten zijn bij een nationaal systeem alleen te vermijden door een complex handelssysteem op te zetten, met als gevolg dat de uitvoeringskosten dan hoog zijn.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in CPB Document n0. 18, Economische effecten van nationale systemen van CO2-emissiehandel; nationale dilemma's bij een mondiaal vraagstuk. Deze studie is verricht op verzoek van de Commissie CO2-handel die vandaag haar advies aan het kabinet presenteert. De centrale vraag in het CPB Document is of het invoeren van handel in CO2-emissierechten in Nederland een efficiënte invulling is van het nationale klimaatbeleid. Om deze vraag te beantwoorden zijn de economische effecten van verschillende varianten van nationale emissiehandelssystemen vergeleken met die van intensivering van het bestaand beleid. Deze intensivering is ingevuld als een verhoging van de Regulerende Energiebelasting en voortzetting van de energiebesparingsconvenanten tussen overheid en bedrijfsleven.
Nationale emissiehandel die plaatsvindt op basis van enerzijds een absoluut emissieplafond voor de afgeschermde sectoren (dat wil zeggen sectoren die niet aan buitenlandse concurrentie zijn blootgesteld) en anderzijds een relatief emissieplafond voor de niet-afgeschermde sectoren, blijkt een minder dure invulling te zijn van het nationale klimaatbeleid dan intensivering van het huidige klimaatbeleid. Wanneer in beide gevallen 12 megaton aan vermindering van emissies zou worden gerealiseerd, dan is bij nationale emissiehandel het verlies aan nationaal inkomen 0,3% en bij intensivering van het bestaande beleid 0,7% (in 2020). De handelsvariant leidt tot een minder groot verlies aan nationaal inkomen, omdat het in tegenstelling tot het bestaande beleid aan alle energiegebruikers een substantiële prikkel tot energiebesparing geeft.
Echter, de uitvoeringskosten van dit emissiehandelssysteem zijn hoog, doordat onderscheid wordt gemaakt tussen twee groepen van sectoren (afgeschermde en niet-afgeschermde) die op een verschillende manier handelen in emissierechten. Doel van deze vormgeving is om de macro-economische aanpassingskosten zo veel mogelijk te beperken. De hoge uitvoeringskosten zijn onder meer het gevolg van het moeten onderbrengen van bedrijven in één van de twee groepen, waartegen protesten te verwachten zijn van bedrijven en organisaties die zich door die indeling benadeeld voelen. Verder brengen de vaststelling, monitoring en controle op de naleving van de relatieve emissieplafonds veel uitvoeringskosten met zich mee.
Bij een internationaal handelssysteem bestaan daarentegen geen redenen om onderscheid te maken tussen groepen van bedrijven, of om relatieve emissieplafonds te hanteren, omdat dan het risico van concurrentieverslechtering en verplaatsing naar het buitenland van de niet-afgeschermde bedrijven beduidend kleiner is. In internationaal verband ligt daarom een handelssysteem met een absoluut plafond voor alle sectoren voor de hand, waardoor de uitvoeringskosten gering kunnen zijn. Doordat bovendien de kosten van het verminderen van emissies tussen de landen nogal verschillen, leidt een internationaal handelssysteem tot een lagere prijs van de emissierechten dan bij een nationaal systeem.
Streven naar een internationaal handelssysteem, bijvoorbeeld binnen de Europese Unie, waarbij alle energiegebruikers onder een emissieplafond vallen, is daarom de optimale route van het nationale klimaatbeleid. Omdat het denkbaar is dat internationale emissiehandel voorlopig nog niet van de grond komt, is het zinnig verder te studeren op vormgevingsaspecten van nationale emissiehandel en te leren van ervaringen in andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk. In de tussentijd zou Nederland de energieheffing zodanig kunnen aanpassen dat het aan meer energiegebruikers een prikkel tot vermindering van CO2-emissies geeft. Op deze manier is over een aantal jaren de dan noodzakelijke emissiereductie voor Nederland kleiner en is er ook meer bekend over de kansen op een internationaal handelssysteem en over de ervaringen met nationale systemen in andere landen.
Lees ook het bijbehorende persbericht.
Het beschouwt verscheidene toepassingen, met als basisvariant een systeem waarbij voor de afgeschermde sectoren een emissieplafondsysteem wordt ingevoerd en voor de niet-afgeschermde sectoren een prestatienormsysteem. De economische effecten van dit systeem worden vergeleken met de effecten van een emissieplafondsysteem voor alle sectoren en de effecten van de huidige overheidspolitiek ten aanzien van het klimaat, waarin Regulerende Energieheffing en de convenanten met het bedrijfsleven domineren.
De resultaten laten zien dat verwacht mag worden dat het systeem in de basisvariant efficiënter is in termen van het Netto Nationaal Inkomen. Een uniforme CO2-emissie-prijs voor alle bedrijven leidt tot een lagere CO2-prijs, maar ook tot het vertrek van bedrijven en hoge kosten in termen van het Netto Nationaal Inkomen. Toenemende energieheffingen binnen het huidige heffingensysteem en het continueren van de huidige vrijwillige convenanten is ook minder efficiënt.
Het document concludeert echter dat economisch gezien een nationaal systeem van emissiehandel een duur politiek instrument is door de hoge kosten van het prestatienormsysteem en door het onderscheid tussen afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. De beste optie is het opleggen van CO2-emissiehandel met een emissieplafond op een internationaal niveau. Aangezien de uitvoering van een internationaal systeem emissiehandel onzeker is, zou het zinvol kunnen zijn de behoeften voor een nationaal systeem te analyseren. Ondertussen zou het verbeteren van het ontwerp van het conventionele regulerende energieheffingsysteem een aantrekkelijk alternatief kunnen zijn.
