Beperking CO2-emissiehandel nadelig voor mondiale economie

Geïndustrialiseerde landen moeten dan in eigen land duurdere emissiereducties realiseren. Landen zoals Polen en Rusland kunnen minder kunnen profiteren van de emissiehandel. Ook voor ontwikkelingslanden pakt beperking nadelig uit.

Om grote risico's als gevolg van het broeikaseffect te voorkomen, is op termijn ook medewerking van ontwikkelingslanden nodig bij het klimaatbeleid. Als zij voor die medewerking (financiële) compensatie verlangen, kan dit forse financiële stromen van geïndustrialiseerde landen naar ontwikkelingslanden vergen.
Wil Nederland de binnenlandse doelstelling voor CO2-reductie halen, dan is de stringente inzet van effectieve instrumenten als regelgeving en heffingen noodzakelijk is.

Dit schrijft het Centraal Planbureau (CPB) in een 'speciaal onderwerp' over struikelblokken bij klimaatbeleid in het vandaag verschenen Centraal Economisch Plan (CEP). Hierin staan zowel internationale als nationale struikelblokken beschreven.

Tegenstelling tussen EU en VS
Op de klimaatconferentie in Kyoto in 1997 heeft een groep geïndustrialiseerde landen (Annex B) een principe-overeenkomst getekend om de uitstoot van broeikasgassen in 2010 terug te dringen tot een niveau dat lager is dan in 1990. Eind vorig jaar is in de conferentie in Den Haag vergeefs geprobeerd de meningsverschillen bij de uitwerking van de afspraken op te lossen. Hierbij staan de Europese Unie (EU) en een groep geïndustrialiseerde landen onder aanvoering van de Verenigde Staten (VS) tegenover elkaar. De meningsverschillen betreffen onder meer de mate van marktwerking in het klimaatbeleid, en in het bijzonder de mate waarin landen emissiereducties in het buitenland mogen kopen. De VS zijn voorstander van het onbeperkt reducties kunnen realiseren in andere Annex B-landen zoals Polen en Rusland. In deze landen zijn goedkopere emissiereducties mogelijk. De EU wil dat alle geïndustrialiseerde landen het probleem bij de (eigen) oorsprong aanpakken. Minimaal de helft van de overeengekomen reducties zou binnenslands moeten plaatsvinden, de zogeheten 50/50-regel.

Vergelijking economische effecten Amerikaanse en Europese standpunten
Het CPB heeft met het model Worldscan de consequenties van het Europese en het Amerikaanse standpunt over de handel in emissies geanalyseerd voor zowel de economische groei als voor de CO2-emissies. Daarbij is ervan uitgegaan dat de afgesproken CO2-reducties in het Annex B-gebied in beide gevallen gerealiseerd worden; wel is de verdeling van de totale reductie over landen bij een verbod van emissiehandel anders dan bij het toestaan van emissiehandel.

Als emissiehandel niet is toegestaan binnen het Annex B-gebied heeft realisatie van de CO2-doelstellingen een negatief effect op het BBP van 0,5% tot gevolg. Dit negatieve economische effect is het grootst in de VS, 0,9% BBP. Reden hiervoor is onder meer dat de VS de hoogste doelstelling heeft (27% reductie van de CO2-uitstoot, versus 21% reductie voor de EU). Emissiehandel kan het negatieve effect voor het gehele Annex B-gebied beperken tot 0,2% BBP. Voor de voormalige Sovjet-Unie betekent toestaan van emissiehandel zelfs per saldo een positief BBP-effect van 0,5% BBP, terwijl tegelijkertijd de CO2-uitstoot hier met 36% kan dalen.

Opvallend is voorts dat de door de EU gepropageerde 50/50-regel nadelig zal uitpakken voor de (ontwikkelings)landen die geen reductiedoelstelling hebben. Productieverliezen in Annex B gaan gepaard met verliezen buiten Annex B. Deze landen, vaak ontwikkelingslanden, zien hun afzetmarkten afkalven en worden daardoor gedwongen prijzen te verlagen.

Effecten uitbreiding emissiehandel tot buiten Annex B
De huidige discussie over emissiehandel beperkt zich tot handel binnen het Annex B-gebied. Bovendien is geen enkele reductie door industrielanden, hoe groot dan ook, voldoende om een duurzaam niveau van broeikasgasemissies te bereiken. Als de VS, de EU en anderen ook emissiereducties buiten dit gebied mogen realiseren, dan biedt dit vele nieuwe mogelijkheden. Probleem is echter vooralsnog dat er aanzienlijke weglekeffecten zullen optreden, omdat de landen buiten Annex B geen bovengrens aan de emissies kennen. Het gevaar bestaat dat vervuilende en energie-intensieve industrieën verplaatst worden naar landen buiten Annex B. Dit kan het bereiken van de mondiale CO2-doelstellingen in gevaar brengen. Het lijkt dan ook zeker op termijn noodzakelijk de ontwikkelingslanden te betrekken bij het klimaatbeleid. Eén manier is om een zodanige mondiale verdeling van emissierechten te kiezen, dat ontwikkelingslanden niet slechter af zijn als ze klimaatbeleid gaan voeren. Emissiehandel kan dan leiden tot grote financiële stromen van Annex B naar niet-Annex B. De kosten voor geïndustrialiseerde landen komen dan ook fors hoger te liggen.

Vertaling naar nationale doelstelling
In Kyoto-verband heeft Nederland in 1997 de verplichting op zich genomen om de emissie van alle broeikasgassen in de periode 2008-2012 gemiddeld 6% lager te doen zijn dan in 1990. In de periode 1990-1997 zijn de emissies echter onverwacht juist gestaag toegenomen, vooral door een onderschatting van de economische groei en door een energie-intensievere sectorstructuur dan was voorzien. Verder is de daling van de koolstofintensiteit overschat en zijn de energiebesparingen bij de verwachtingen achtergebleven. Dit alles maakt een veel grotere reductie dan oorspronkelijk voorzien noodzakelijk. Onder meer omdat in Kyoto is afgesproken dat de helft van de reductie-inspanningen in het buitenland mogen plaatsvinden, mag de emissie van CO2 in 2008-2012 in Nederland gemiddeld 17% hoger zijn dan in 1990. Desondanks resteert voor Nederland als taakstelling om in de genoemde periode 18 Mton minder CO2 uit te stoten dan in 1990.

In de uitvoeringsnota Klimaatbeleid is aangegeven welke maatregelen zullen worden ingezet om de binnenlandse emissiedoelstelling te bereiken. Voor de afgesproken CO2-emissiereductie resteert nog een beleidstekort van 8 Mton waarvoor nog geen duidelijk maatregelen zijn getroffen. Marktconforme instrumenten als energieheffing en emissiehandel kunnen hier naar verwachting op de meest efficiënte en effectieve manier in voorzien. Een voordeel van emissiehandel boven heffingen is dat bij een strikte handhaving van het systeem het milieu-effect vastligt.

De effecten van het energiebesparingsbeleid van de afgelopen jaren zijn deels nog onzeker. De effectiviteit van het beleid hangt af van de keuze van de instrumenten en van de wijze waarop ze worden ingezet. In het verleden is relatief veel gebruik gemaakt van weinig effectieve beleidsinstrumenten: voorlichting, subsidies en convenanten. Bovendien zijn er veel minder convenanten afgesloten dan oorspronkelijk gepland, en veelal zonder strikte sanctie-elementen. Effectieve beleidsinstrumenten zoals regelgeving en heffingen zijn slechts in beperkte mate ingezet. De les die uit deze ervaringen kan worden getrokken, is dat voor het realiseren van ambitieuze taakstellingen de stringente inzet van effectieve instrumenten noodzakelijk is.