Kansrijk kennisbeleid.

Extra fiscale steun voor startende innovatoren is een kansrijke beleidsoptie om innovatie te bevorderen. Een effectieve stimulans voor de wetenschap is om de bekostiging van onderzoek aan universiteiten, de zogenoemde eerste geldstroom, sterker afhankelijk te maken van onderzoeksprestaties.

Dit concludeert het Centraal Planbureau in de vandaag verschenen studie Kansrijk Kennisbeleid. Hierin onderzoekt het planbureau welke beleidsopties bij onderwijs, onderzoek en innovatie in de praktijk daadwerkelijk voldoende vruchten afwerpen, zodat ze opwegen tegen de maatschappelijke kosten. Er is vooral gebruik gemaakt van empirische evaluatiestudies van eerder, soortgelijk beleid in binnen- en buitenland.

Kansrijk onderwijsbeleid
De eerste kansrijke optie is het verhogen van de kwaliteit van leraren. Onderzoek laat zien dat een verhoging van de kwaliteit van leraren kan leiden tot substantiële verbeteringen in de prestaties van leerlingen. Stevig bewijs wordt geleverd in een recente studie waarin een half miljoen leerlingen in de Amerikaanse staat Texas meerdere jaren zijn gevolgd. Scholing van leraren en financiële prikkels blijken kansrijke manieren te zijn om de kwaliteit van leraren en hun prestaties te verbeteren. Over de effectiviteit van andere mogelijke beleidsopties op dit terrein is (nog) geen hard onderzoek beschikbaar.

Een tweede kansrijke optie is voor- en vroegschoolse educatie gericht op risicoleerlingen. In de Verenigde Staten zijn verschillende projecten uitgevoerd met kinderen uit achterstandsgroepen. Op basis van loting werd bepaald welke kinderen mochten deelnemen aan educatieve programma's en welke kinderen geen educatief programma kregen aangeboden. De ervaringen van deze kinderen in en na het onderwijs zijn gevolgd, soms wel 30 jaar lang. Daaruit komt naar voor dat deze programma's omvangrijke baten voor de samenleving en de deelnemers opleveren, zoals een verbetering van de kansen op de arbeidsmarkt en een vermindering van criminele activiteiten.

Een derde kansrijke optie is beleid gericht op het verminderen van voortijdig schoolverlaten. Verlaging van schooluitval vermindert het latere beroep op de sociale zekerheid en de kans op crimineel gedrag. Een inventarisatie van studies met een experimentele opzet geeft twee veelbelovende richtingen aan. In de eerste plaats blijken projecten die gebruik maken van financiële prikkels voor leerlingen, leraren en scholen effectief te zijn. Positieve ervaringen zijn hiermee opgedaan in het Verenigd Koninkrijk, de VS en Israël. Daarnaast zijn veelbelovende ervaringen opgedaan met langdurige en intensieve programma's met coaches, gericht op de sociale ontwikkeling van risicojongeren.

Een vierde kansrijke optie is het invoeren van een sociaal leenstelsel in het hoger onderwijs. Het doel van de introductie van een sociaal leenstelsel is het bevorderen van de efficiëntie van de inzet van publieke middelen in het hoger onderwijs. Een ander doel is het behouden van de toegankelijkheid tot het hoger onderwijs wanneer kwaliteit en collegegeld gedifferentieerd zijn. Een sociaal leenstelsel laat studenten hun studielening terugbetalen afhankelijk van hun latere inkomen. In Australië is in 1989 een sociaal leenstelsel geïntroduceerd in de vorm van het zogenoemde Higher Education Contribution Scheme (HECS). Voor de introductie van het HECS kende Australië geen private bijdragen aan hoger onderwijs. Door de introductie steeg de private bijdrage in de gemiddelde directe kosten van hoger onderwijsprogramma's naar 23%. Verschillende evaluaties laten zien dat de deelname aan het hoger onderwijs in Australië niet is afgenomen na de introductie van het HECS.

Kansrijk onderzoeks- en innovatiebeleid
Een eerste kansrijke beleidsoptie is een uitbreiding van de faciliteit voor startende innovatoren in de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). Jonge bedrijven met eigen R&D hebben hierdoor recht op een extra korting op de af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen vanwege hun R&D-werkers. Empirisch onderzoek laat zien dat een euro overheidsgeld besteed aan deze faciliteit 50 tot 80 cent extra speur- en ontwikkelingswerk oplevert. Dit onderzoeksresultaat gecombineerd met het hoge maatschappelijk rendement op R&D maakt aannemelijk dat deze beleidsoptie de welvaart verhoogt.

Een tweede kansrijke beleidsoptie is een uitbreiding van een faciliteit voor fondsen die risicokapitaal verstrekken van een beperkte omvang. Studies geven aan dat de risicokapitaalmarkt voor dit type leningen daadwerkelijk knelpunten kent. Empirisch onderzoek uit het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat overheidsbeleid deze knelpunten kan aanpakken. Dat beleid moet wel zodanig worden vormgegeven, dat private investeerders beslissen of een bedrijf een lening verkrijgt of niet, en dat deze private partijen in het risico delen.

Een derde kansrijke beleidsoptie is het gastvrij toelaten van hoogopgeleide buitenlanders tot Nederland. Hoogopgeleide buitenlanders brengen kennis mee waar andere mensen en bedrijven van kunnen leren. Studies laten zien dat fysieke nabijheid dat leren bevordert. Eerdere ervaringen met het versoepelen van de drempels tot de Nederlandse arbeidsmarkt geven aan hoe deze beleidsoptie vormgegeven kan worden.

Een vierde kansrijke beleidsoptie is de bekostiging van onderzoek aan universiteiten (de zogenoemde eerste geldstroom) sterker afhankelijk te maken van onderzoeksprestaties. Ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk met de Research Assessment Exercise geven aan dat een versterking van de onderzoeksprestatieprikkels voor universiteiten leidt tot een stijging van de (kwaliteit van) de wetenschappelijke productie en tot een concentratie van onderzoeksmiddelen bij de beste onderzoeksuniversiteiten.

Het oordeel over een algemene intensivering van de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) is gedifferentieerd. Empirisch onderzoek geeft aan dat een beperkte intensivering een neutraal welvaartseffect heeft. Onbekend is het welvaartseffect van een substantiële intensivering. Er is wel empirie over de welvaartsbijdrage van de WBSO als geheel. Hieruit blijkt dat handhaven van het instrument zinvol is.

Niet kansrijk beleid
Verschillende besproken beleidsopties blijken op grond van empirisch onderzoek niet kansrijk te zijn. Een reden kan zijn dat de beleidsoptie niet effectief is, bijvoorbeeld omdat het beleid activiteiten stimuleert die private marktpartijen ook zonder dat beleid zouden uitvoeren. Een andere mogelijkheid is dat het beleid zo kostbaar is dat de maatschappelijke baten niet opwegen tegen die kosten.

De studie bespreekt een aantal van zulke opties. Een voorbeeld is het afschaffen of verminderen van centrale toetsen en examens of van de vrije schoolkeuze. Deze opties belemmeren de marktwerking in het onderwijs. Uit Europees en Amerikaans onderzoek blijkt dat de prestaties van leerlingen hoger zijn in onderwijssystemen die wel gebruik maken van centrale toetsing. Amerikaans onderzoek laat zien dat ouders de beoogde effecten van een beperking van de vrije schoolkeuze ongedaan maken via hun keuze waar te gaan wonen.

Ook zijn er beleidsopties waarvan op basis van de huidige inzichten geen positieve of negatieve uitspraak gedaan kan worden over hun maatschappelijke nut. Soms is over dit beleid helemaal geen overtuigende evaluatie beschikbaar. Soms ook spreken de beschikbare studies elkaar tegen.

Kanttekeningen
De conclusies over kansrijke opties hebben steeds betrekking op een beperkte aanpassing in het huidige beleidspakket. Onderwerp van discussie is bijvoorbeeld niet de welvaartsbijdrage van publieke financiering van het onderwijs in zijn geheel, maar uitbreiding van bepaalde onderdelen of van een verschuiving in de financiering ervan. De beoordeling van de voorstellen gebeurt ook steeds tegen de achtergrond van de bestaande kennisinfrastructuur op het betreffende gebied. Een andere kanttekening is dat het rapport zeker niet alle mogelijke beleidsopties bespreekt. Het rapport richt zich op beleidsopties die nu in de Nederlandse beleidsdiscussie een belangrijke rol spelen en waarvoor in de internationale empirische literatuur overtuigende evaluaties voorhanden zijn. Het gaat dus om beleidsopties waar in het verleden al ervaring mee is opgedaan. De studie bevat geen verkenning van mogelijke nieuwe beleidsopties.

Onzekerheden
De onzekerheid over de welvaartsbijdrage van extra kennisbeleid is nog steeds groot. Relatief veel informatie is gebaseerd op buitenlands onderzoek. Het is op voorhand niet duidelijk in hoeverre dit beleid in Nederland tot dezelfde resultaten zou leiden. Zo zijn bijvoorbeeld de beleidsvoorstellen die in Nederland circuleren vrijwel nooit exact dezelfde als die in het buitenland. Ogenschijnlijk kleine verschillen in uitwerking van hetzelfde beleidsidee kunnen toch belangrijke verschillen in uitkomsten genereren. "The devil is in the details" is een gevleugelde uitspraak bij het concreet uitwerken van kennisbeleid.

Op het terrein van onderwijs worden deze problemen verminderd doordat er meer studies beschikbaar komen die in verschillende omstandigheden toch soortgelijke resultaten vinden. Bovendien bestaat er ook steeds meer Nederlands onderzoek. Daardoor kan er nu voor een aantal beleidsvoorstellen op dit terrein een redelijk overtuigende uitspraak gedaan worden over de vraag of dit beleid kansrijk is. Bij onderzoek en innovatie is het minder vaak mogelijk harde conclusies te trekken.