Roken, drinken en gokken in de Europese Unie
Regulering van roken, drinken en gokken is belangrijker dan belastingheffing
Aanvullend beleid in de vorm van directe regulering en informatievoorziening is ook onmisbaar bij het vinden van een juiste balans tussen consumptievrijheid en beteugeling van maatschappelijke kosten.
Dit concluderen de onderzoekers Sijbren Cnossen (CPB, redactie), David Forrest (University of Salford, VK) en Stephen Smith (University College London) in de vandaag verschenen Bijzondere CPB-publicatie 76 'Taxation and Regulation of Smoking, Drinking and Gambling in the European Union'. Dit onderzoeksrapport bevat drie afzonderlijke, maar qua problematiek samenhangende studies die zijn gepresenteerd en bediscussieerd op een door het CPB, de Europese Commissie en de Universiteit van Maastricht in Den Haag georganiseerd symposium.
De problematiek van roken, alcoholmisbruik en gokverslaving
Roken is de belangrijkste oorzaak van vermijdbare sterfte in de Europese Unie. Elk jaar kan hieraan een half miljoen doden worden toegeschreven. Eén op de tien 11-jarige kinderen is al twee keer of vaker dronken geweest, mogelijkerwijs met blijvende lichamelijke en mentale schade. Elektronische gokmachines staan bekend als de heroïne van de kansspelwereld, terwijl internetgokken zich onttrekt aan regelgeving.
Daar staat tegenover dat respect voor individuele keuzevrijheid impliceert dat mensen zoveel mogen roken als zij willen, indien zij geen maatschappelijke kosten veroorzaken. Verder toont medisch onderzoek aan dat dagelijks één 'glaasje' goed is voor hart en bloedvaten. En gematigd gokken kan een plezierige vorm van vrijetijdsbesteding zijn.
Deze en andere feiten over de schadelijke en positieve effecten van roken, drinken en gokken vormen de achtergrond voor een nuchtere economische analyse van de belasting en regulering van deze activiteiten.
Hoever moeten we gaan met een verbod op roken?
De tabaksaccijns is lange tijd gezien als een geëigend instrument om de maatschappelijke kosten van roken in rekening te brengen. Maar dit standpunt lijkt aan herziening toe nu grote onzekerheid bestaat over de economische kosten van passief roken en het mogelijk is dat de netto gezondheidskosten geringer zijn dan veelal wordt gedacht. In de literatuur is de aandacht verlegd naar de niet-rationele besluitvorming van rokers die later spijt hebben van hun vroege roken en beperking van het roken achteraf juist waarderen. Het anti-rookbeleid zou zich daarom op deze groep, vooral jongeren, moeten concentreren.
De Europese Commissie heeft voorgesteld de minimumaccijns te verhogen van 1,28 euro tot 1,80 euro per pakje van 20 sigaretten (de accijns in Nederland bedraagt 2,71 euro). Ook wil de Commissie de nadruk verleggen naar de specifieke accijns, d.w.z. het belastingbedrag per hoeveelheid sigaretten in plaats van de belasting gerelateerd aan de kleinhandelsprijs. Dat verstevigt de band met de maatschappelijke kosten. De verhoging van de accijns zal de grote verschillen in het niveau van de accijnzen tussen de lidstaten (variërend van 5 euro in het VK tot 0,75 euro in Litouwen) kunnen verkleinen en daardoor ook de ontwijking en ontduiking van de belasting in de interne markt. Aan de andere kant zal de verhoging de smokkel van buiten de EU juist stimuleren.
Hoe beteugelen we het drankmisbruik?
Alcoholmisbruik is een belangrijk gezondheids- en veiligheidsvraagstuk in Europa. Volwassenen drinken gemiddeld twee maal zoveel als overeenkomt met een gezonde levenswijze. Veel huishoudelijk geweld, ongelukken en misdadig gedrag kunnen aan alcoholgebruik worden toegeschreven. Drinken is een gewoonte die op steeds jongere leeftijd begint, hoewel de maatschappij er duidelijk belang bij heeft om minderjarigen bij alcohol weg te houden. Ook dient alcohol-gerelateerde kindermishandeling en -verwaarlozing te worden bestreden.
De alcoholaccijns is een vrij bot instrument om drankmisbruik te beteugelen. Matige drinkers worden in hun consumptiemogelijkheden beperkt, omdat dronkenlappen zich niet kunnen beheersen. Het gebruik van het accijnsinstrument moet daarom meer dan nu het geval is worden aangevuld met regulerende maatregelen gericht op probleemgroepen, zoals jongeren en zware drinkers. Kosteneffectieve maatregelen die een aantoonbaar positief effect hebben op alcoholmisbruik, zijn beperkingen op de verkoop van drank gekoppeld aan de strafbaarstelling van verkopers van alcoholica aan minderjarigen. De BOB-campagne is een tegenstrijdige maatregel die misschien meer kwaad dan goed doet, omdat medepassagiers denken ongelimiteerd te kunnen drinken. Een sterk pleidooi kan worden gehouden voor het verkleinen van de verschillen in alcoholaccijnzen tussen de lidstaten om over-de-grens winkelen minder lucratief te maken. Maar een toenadering zal moeilijk van de grond komen zolang de geharmoniseerde wijnaccijns nihil bedraagt.
Kan gokken nog worden belast?
Zoals de alcoholaccijns de welvaart van matige drinkers vermindert, verminderen hoge kansspelbelastingen de welvaart van niet-verslaafde spelers, zonder dat de heffingen het gedrag van probleemspelers beteugelen. Belastingen op kansspelen, zoals loterijen, treffen vooral lagere inkomensgroepen, terwijl de revenuen vaak ten goede komen aan culturele doeleinden waarvan juist hogere inkomensgroepen profijt hebben.
Twee recente ontwikkelingen zijn de opkomst van internetgokken en vakantieoord-casino's. Verschillende lidstaten hebben maatregelen ingevoerd om internetgokken te beteugelen, maar het is de vraag of dit technisch uitvoerbaar of politiek acceptabel is. Het succes van internetgokken - waarbij geen kansspelbelasting wordt betaald - is er ondermeer debet aan dat plannen voor zeer kapitaalintensieve vakantieoord-casino's in Europa nauwelijks van de grond komen vanwege het huidige hoge niveau van kansspelbelasting. Dit leidt er onbedoeld toe dat gokverslaafden ongehinderd en onbelast hun gang kunnen gaan op internet, terwijl 'recreatieve' niet-verslaafde casinobezoekers een onnodig hoge prijs moeten betalen. Op termijn doet de Europese Unie er daarom misschien beter aan om overeenstemming te bereiken over een minimum-niveau van bescherming van probleemgokkers in plaats van een minimum-niveau van belasting op kansspelen.
De Bijzondere CPB-publicatie 76, 'Taxation and Regulation of Smoking, Drinking and Gambling in the European Union' is te bestellen bij:
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
Telefax: 070-3383350
E-mail: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 20,- euro
Lees hier het bijbehorende persbericht.
Roken is de belangrijkste oorzaak van vermijdbare sterfte in de Europese Unie, waaraan elk jaar een half miljoen doden kunnen worden toegeschreven. Een op de tien 11-jarige kinderen is al twee keer of vaker dronken geweest, mogelijkerwijs met blijvende lichamelijke en mentale schade.
Elektronische gokmachines vormen de heroïne van de kansspelwereld. Daar staat tegenover dat het beginsel van de consumentensoevereiniteit aangeeft dat mensen zoveel mogen roken als zij willen als zij anderen geen schade toebrengen.
Medisch onderzoek toont ook aan dat een dagelijks drankje goed is voor hart en bloedvaten. En gematigd gokken kan een onderhoudende vorm van vrijetijdsbesteding zijn. Deze en andere saillante feiten over de schadelijke en positieve effecten van roken, drinken en gokken vormen de achtergrond voor een nuchtere economische analyse van de belasting en regulering van deze activiteiten.
De hoofdboodschap van de studie is dat het niet realistisch zou zijn om uitsluitend op de hoogte en structuur van accijnsheffingen te vertrouwen om misbruik te beteugelen. Wel blijken hoge accijnzen effectief te zijn in het terugdringen van de consumptie van kinderen en jongeren - een belangrijke beleidsprioriteit. Maar complementair beleid - met inbegrip van directe regulering en informatieverschaffing - vervult een rol van betekenis in elk van de markten voor tabak, alcohol en kansspelen.
Dit is een Engelstalige publicatie.