De welvaartsstaat opnieuw uitgevonden

Een hervorming in de richting van meer individuele verantwoordelijkheid en een grotere flexibiliteit op de arbeidsmarkt kan de werkgelegenheid op termijn met circa 400 000 arbeidsplaatsen vergroten. Vooral laaggeschoolden profiteren van deze extra werkgelegenheid. Daar staat tegenover dat in dit toekomstbeeld de inkomensverdeling wat schever wordt en sociale zekerheid voor middengroepen wordt teruggeschroefd: de overheid richt de inkomensondersteuning meer op de sociale minima.
Andere mogelijke hervormingsrichtingen voor de verzorgingsstaat leveren iets minder dan de helft op aan extra arbeidsparticipatie.

Dit zijn enkele conclusies die het Centraal Planbureau (CPB) trekt in de vandaag verschenen studie 'Reinventing the Welfare State'. Het rapport bespreekt tal van hervormingsopties in de Nederlandse instituties van de verzorgingsstaat. Tevens worden toekomstbeelden van het Nederlandse stelsel verkend in een drietal richtingen.
De publicatie vormt de afronding van een onderzoek waarover het CPB op 28 februari 2005 reeds enkele voorlopige resultaten rapporteerde in de notitie 'Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid' die op verzoek van de Tweede Kamer werd geschreven.

Trends zetten de verzorgingsstaat onder druk
Toekomstige ontwikkelingen als vergrijzing, globalisering en sociaal-culturele veranderingen zetten de huidige Nederlandse verzorgingsstaat onder druk. Daarom streeft de Nederlandse overheid naar een vergroting van de arbeidsdeelname. Die moet ervoor zorgen dat het draagvlak voor collectieve voorzieningen wordt verbreed en dat sociale cohesie in de toekomst gewaarborgd kan blijven.
De CPB-studie onderzoekt welke hervormingen in de verzorgingsstaat kunnen bijdragen aan een grotere arbeidsparticipatie. Dat vraagt om meer (financiële) prikkels. Echter, prikkelen doet pijn. De doelstelling van meer arbeidsdeelname staat dan ook op gespannen voet met het beperken van de inkomensongelijkheid en het bieden van inkomenszekerheid. Er moeten keuzes worden gemaakt.

Drie toekomstbeelden voor de verzorgingsstaat
De studie bespreekt diverse kansrijke en minder kansrijke hervormingsopties als het gaat om de arbeidsparticipatie van vrouwen, de werkgelegenheid onder laaggeschoolden, de arbeidsdeelname van uitkeringsgerechtigden en de participatie van ouderen. Vervolgens schetst de studie drie hervormingsrichtingen in de vorm van toekomstbeelden voor de verzorgingsstaat. Ze dragen de namen: gerichte verzorgingsstaat, universele verzorgingsstaat en decentrale verzorgingsstaat. Elk toekomstbeeld combineert bepaalde keuzes, uitgaande van uiteenlopende maatschappelijke prioriteiten.

Gerichte verzorgingsstaat
Een flexibele arbeidsmarkt en meer individuele verantwoordelijkheid kenmerken de gerichte verzorgingsstaat. De overheid treedt terug in de sociale zekerheid, maar solidariteit met de zwakste in de samenleving blijft gehandhaafd via gerichte inkomensondersteuning. Het stelsel beweegt zich in de richting van de Angelsaksische landen.

Een concreet hervormingspakket langs deze lijnen omvat een verschuiving van sociale verzekeringen naar individuele spaarvoorzieningen, de introductie van een vlaktaks van 27%, flexibilisering van de arbeidsmarkt en gerichte ondersteuning aan mensen met lage inkomens. Het resulteert op lange termijn in een toename van de werkgelegenheid met 6¼%. De structurele werkloosheidsvoet onder laaggeschoolden daalt op lange termijn van 13% (in het scenario zonder beleidshervorming) naar minder dan 5%.

De relatief kleine gerichte verzorgingsstaat past bij een geïndividualiseerde en heterogene samenleving. Het is relatief robuust voor schokken in de internationale omgeving, zoals immigratie, economische integratie en technologische vernieuwing. Er is wel een risico dat een groep permanente achterblijvers langdurig afhankelijk blijft van sociale voorzieningen en niet weet te ontsnappen aan de armoedeval.

Universele verzorgingsstaat
Flexibilisering van de arbeidsmarkt wordt in de universele verzorgingsstaat gecombineerd met publieke herverdeling en collectieve regelingen. Een effectieve en strenge overheid moedigt mensen aan om actief te worden en te blijven op de arbeidsmarkt. Het stelsel is meer conform dat in Scandinavië.

Een pakket maatregelen dat de universele verzorgingsstaat karakteriseert omvat subsidies voor kinderopvang, belastingverlaging voor tweede verdieners, strenge plichten en sancties in de sociale zekerheid, een soepeler ontslagrecht en minder (fiscale) faciliteiten voor niet-werkende partners en voor de opbouw van pensioen. Het pakket vergroot de participatiegraad van vrouwen met 10%-punt, dat wil zeggen van 64% naar 74%. De totale werkgelegenheid neemt met circa 3% toe en de werkloosheid onder laaggeschoolden daalt met 4¼%-punt.

De universele verzorgingsstaat past bij een relatief homogene samenleving met een goed opgeleide beroepsbevolking en een strenge, effectieve overheid. In ruil voor behoud van solidariteit wordt er ingeleverd op het gebied van privacy, keuzevrijheid, faciliteiten voor pensioenopbouw en baanzekerheid. Dit toekomstbeeld is kwetsbaarder voor immigratie van laaggeschoolden.

Decentrale verzorgingsstaat
De overheid doet een stap terug in de decentrale verzorgingsstaat als het gaat om inkomensherverdeling en sociale verzekering. Decentrale collectiviteiten, zoals bijvoorbeeld vakbonden of beroepsgroepen, nemen deze rol gedeeltelijk over. De verantwoordelijkheid voor sociale verzekeringen komt volledig in handen van deze collectiviteiten zodat afwenteling van schadelast op de overheid wordt voorkomen. De overheid waarborgt het bestaansminimum en bekommert zich om degenen die niet beschermd zijn door decentrale collectiviteiten.

Een pakket maatregelen uit de decentrale verzorgingsstaat omvat lagere uitkeringen, minder fiscale progressie, loonkostensubsidies voor langdurig werklozen en laaggeschoolden, en decentralisatie van verantwoordelijkheden. Ontslagbescherming blijft gehandhaafd. De werkgelegenheid groeit met circa 2½%; de werkloosheidsvoet onder laaggeschoolden daalt met 1¾%.

De decentrale verzorgingsstaat past in een wereld waarin langdurige arbeidsrelaties tussen werknemers en werkgevers belangrijk zijn voor investeringen in kennis en innovatie. De keerzijde is dat de lage mobiliteit tussen groepen het aanpassingsvermogen van de economie belemmert. Het maakt de verzorgingsstaat kwetsbaar voor schokken in immigratie, technologie en economische integratie.

Kansrijke en minder kansrijke hervormingsopties
In de bovenstaande toekomstbeelden worden hervormingsopties geschetst die kunnen bijdragen aan een vergroting van de arbeidsdeelname. Het gaat onder meer om gerichte financiële arbeidsmarktprikkels voor laaggeschoolden en vrouwen, strenge sancties en plichten in de sociale zekerheid, versobering van faciliteiten voor niet-werkende partners en pensioenopbouw, flexibilisering van de arbeidsmarkt, loonkostensubsidies aan de onderkant en ondersteuning van kinderopvang.

De studie identificeert ook enkele hervormingsrichtingen die niet erg effectief zijn om de arbeidsdeelname te vergroten.

• Een vlaktaks met een relatief hoog tarief ontmoedigt de arbeidsdeelname van vrouwen en kan de totale werkgelegenheid verminderen.
• Een geïndividualiseerd basisinkomen op het niveau van het huidige sociaal minimum vereist een vlaktakstarief van 53½%. Het vermindert de werkgelegenheid met bijna 4%.
• Subsidies voor ouderschapsverlof verlagen het aantal gewerkte uren.
• Scholing door werknemers is belangrijk, maar er ontbreekt een duidelijke toegevoegde waarde van meer overheidsbemoeienis.
• Publieke banenplannen laten doorgaans een laag rendement zien, vooral in termen van doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt.