17 maart 2006

Vergrijzing en de houdbaarheid van de Nederlandse openbare financiën

Gelijkmatige verdeling van vergrijzingslasten vereist aanvullend kabinetsbeleid

Persbericht

De vergrijzing van de bevolking leidt tot toenemende financiële lasten. Bij een gelijkblijvend niveau van overheidsvoorzieningen (= lusten) neemt daardoor het netto profijt van de overheid (= lusten minus lasten) voor toekomstige generaties af.

Lees het hele persbericht

Willen toekomstige generaties een gelijk netto profijt hebben van de overheid als de huidige generaties, dan vereist dit extra beleidsaanpassingen.

Er zijn drie richtingen denkbaar waarlangs houdbare arrangementen gerealiseerd kunnen worden. Ten eerste kunnen de overheidsfinanciën op orde worden gebracht via budgettaire maatregelen (lastenverzwaringen of bezuinigingen). Hiervoor zou een niveau van overheidsbesparingen nodig zijn dat overeenkomt met een structureel EMU-saldo aan het eind van de komende kabinetsperiode van ongeveer 3% van het bruto binnenlands product (BBP). Dit is belangrijk hoger dan de waarde die zonder aanvullend beleid zal worden bereikt.

In de tweede plaats kunnen de vergrijzinggerelateerde arrangementen worden hervormd, bijvoorbeeld door de AOW-leeftijd te verhogen, de groei van de uitgaven aan gezondheidszorg te beteugelen, of de vrijstelling van de AOW-premie voor ouderen in te perken. Naarmate het te voeren beleid er in slaagt om toekomstige vergrijzingslasten te verminderen, zal de taakstelling voor de overheidsbesparingen lager zijn. Ook maatregelen die zijn gericht op het verbreden van het draagvlak via een hogere arbeidsparticipatie kunnen hieraan bijdragen.

Niet voldoen aan de taakstelling voor de overheidsbesparingen betekent doorschuiven van de vergrijzingslasten naar toekomstige generaties - de derde mogelijkheid. Het netto profijt van de huidige generaties neemt dan toe ten laste van het netto profijt van toekomstige generaties.

Dit concludeert het CPB in de vandaag verschenen studie 'Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances'. Deze studie vormt een actualisering en uitbreiding van de eerdere CPB-studie 'Ageing in the Netherlands' uit 2000. Dit nieuwe rapport is niet alleen gebaseerd op recentere gegevens, maar ook op een meer geavanceerde modelmatige analyse waarbij rekening wordt gehouden met economische gedragseffecten van beleidsmaatregelen. Deze CPB-studie sluit in grote lijnen aan bij het gemeenschappelijke kader dat ten grondslag ligt aan internationale studies naar de gevolgen van de vergrijzing die op dit moment worden uitgevoerd door de EU en de OESO.

Onzekerheden
Alle berekeningen zijn gebaseerd op lange-termijnprojecties voor de bevolkingsontwikkeling, rentestanden en economische groei. Deze ontwikkelingen zijn onzeker. Daarenboven noodzaakt de analyse tot het maken van diverse veronderstellingen, bijvoorbeeld over de toekomstige ontwikkeling van de zorgkosten of de levensverwachting, die de uitkomsten beïnvloeden. De studie schetst de gevoeligheid van de analyse-uitkomsten voor alternatieve projecties of veronderstellingen in die gevallen waarin de onzekerheid groot is en het effect op de uitkomsten sterk. De resultaten moeten desondanks nog met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

De overheidshuishouding op lange termijn
Als gevolg van de vergrijzing en enkele andere lange-termijnontwikkelingen zoals het opdrogen van de aardgasbaten, zullen de uitgaven bij ongewijzigd beleid harder groeien dan de inkomsten. De overheidsschuld zal hierdoor toenemen. De hogere rentelasten die dat met zich meebrengt versterken de spiraal naar steeds grotere budgettaire tekorten. Vroeg of laat zijn dan beleidsaanpassingen onontkoombaar.

De generaties die daarmee worden geconfronteerd, hebben een lager netto profijt van de overheid: ze krijgen per saldo minder voorzieningen voor wat ze aan belastingen en premies betalen. In het basisscenario van de studie wordt bepaald welke budgettaire aanpassing nu (d.w.z. de komende kabinetsperiode) nodig is om de situatie te bereiken waarbij alle huidige en toekomstige generaties kunnen genieten van een gelijk netto profijt van de overheid. De toekomstige vergrijzingslasten worden dan gelijkmatig verdeeld over alle generaties.

Oplopende vergrijzingslasten
Als gevolg van lage vruchtbaarheid (d.w.z. gemiddeld aantal kinderen per vrouw) en oplopende levensverwachting zal het aandeel van ouderen in de bevolking de komende 40 jaar sterk toenemen. De grijze druk (het aantal 65-plussers gedeeld door het aantal 20- tot en met 64-jarigen) verdubbelt bijna van zijn huidige niveau van 23,4% tot 43,4% in 2040. Dit vormt de belangrijkste reden voor een oploop van de overheidsbestedingen - bij gelijkblijvend voorzieningenniveau - met 7¼%-punt: van bijna 48% van het BBP nu tot 55% in 2040.

De belangrijkste bijdragen daaraan worden gevormd door de oplopende kosten van de AOW (+4%) en de zorg (+4¼%). De overheidsinkomsten nemen eveneens toe met name in de vorm van hogere directe en indirecte belastingen op pensioenen (+4%), waar tegenover een afname van de aardgasbaten staat (-1½%). Inclusief enkele andere posten (samen goed voor +1½%) stijgen de overheidsinkomsten per saldo met 4%. Omdat de uitgaven per saldo sterker zullen toenemen dan de inkomsten, zijn de huidige arrangementen niet houdbaar.

De studie bepaalt de omvang van dit lange-termijn-houdbaarheidsprobleem door de meest waarschijnlijke ontwikkeling van inkomsten en uitgaven van de overheid te ramen, onder de bestaande arrangementen op het gebied van overheidsvoorzieningen, sociale zekerheid en belastingen. Daaruit is vervolgens de contante waarde van alle toekomstige tekorten afgeleid.

Een gelijkmatige verdeling van dit totale tekort over alle huidige en toekomstige generaties impliceert dat de huidige generaties in de komende kabinetsperiode zoveel moeten besparen dat een structureel niveau van het EMU-saldo wordt bereikt van omstreeks 3% (overschot) van het BBP in 2011. Dit niveau van besparingen wordt aangeduid als het 'houdbare' EMU-saldo.

Oplossingsrichtingen
Er zijn drie richtingen denkbaar waarlangs het overheidsbudget op lange termijn in evenwicht gehouden kan worden. De eerste is hierboven reeds genoemd: beleidsmaatregelen in de komende kabinetperiode die resulteren in een structureel EMU-saldo van omstreeks 3% aan het einde van de rit in 2011. Hierbij kan een onderverdeling gemaakt worden in budgettaire maatregelen (lastenverzwaringen of bezuinigingen) en beleid dat inzet op hogere participatie, resulterend in hogere belastingopbrengsten en/of lagere uitkeringslasten, al aan het eind van de kabinetsperiode.

De tweede mogelijkheid is het inzetten op beleid dat weliswaar niet al op korte termijn (lees: de komende kabinetperiode) tot hogere overheidsbesparingen leidt, maar wél op langere termijn de vergrijzingslasten reduceert. Het gaat dan om hervormingen die een lange incubatietijd hebben, zoals bijvoorbeeld een vroegtijdig aangekondigde verhoging van de pensioenleeftijd. Lagere toekomstige vergrijzingslasten verkleinen het totale toekomstige tekort, zodat ook huidige generaties minder behoeven te worden aangeslagen. De budgettaire taakstelling voor het komende kabinet kan daardoor nu al lager uitkomen, ook al worden de vruchten van het ingezette beleid pas later geoogst.

Tot slot kan er ook voor worden gekozen de vergrijzingslasten anders over huidige en toekomstige generaties te verdelen. Als toekomstige generaties zwaarder worden aangeslagen, dan kunnen huidige generaties worden ontzien. Ook deze 'oplossing' vermindert de budgettaire taakstelling voor het komende kabinet.

De streefwaarde voor het budgettaire saldo
Zonder specifiek beleid om toekomstige vergrijzingslasten te verminderen, zou het structurele financieringssaldo van de overheid (EMU-saldo) aan het eind van de komende regeringsperiode omstreeks 3% van het BBP moeten bedragen om een houdbare uitgangspositie te verkrijgen. Als maatregelen worden genomen om de toekomstige vergrijzingslasten te beperken, kan dit streefcijfer lager zijn. Zo wordt de streefwaarde van het houdbare saldo ¾% BBP lager als de pensioenleeftijd in 2015 én in 2025 met één jaar wordt opgetrokken van 65 naar 67 jaar. De streefwaarde kan daarenboven nog eens ¾% BBP kleiner zijn als de vrijstelling van de AOW-premie voor ouderen met onmiddellijke ingang wordt afgeschaft (de zogenaamde fiscalisering van de AOW). Ook maatregelen die de toekomstige ontwikkeling van de zorguitgaven inperken, verlagen het niveau van het houdbare budgetsaldo.

Geldt de streefwaarde van 3% BBP voor het EMU-saldo voor alle generaties? Nee, dat cijfer geldt alleen voor het jaar 2011. In latere jaren zijn de vergrijzingslasten hoger; de dan levende generaties worden daarvoor gecompenseerd met lagere rentelasten op de staatsschuld. Juist doordat huidige generaties meer besparen kan de staatsschuld lager zijn, zodat toekomstige generaties zelf minder hoeven te besparen. Per saldo zijn alle generaties dan even goed af. Dit vormt het mechanisme waarlangs huidige generaties nu al hun bijdrage kunnen leveren aan het afdekken van de toekomstige vergrijzingslasten.

Hoe groot is de budgettaire taakstelling?
Het structurele EMU-saldo komt in 2006 in de buurt van de 0%. Afhankelijk van de gekozen oplossingsrichting moet tot 2011 een verbetering in het saldo optreden in de orde van enkele procenten BBP, waarbij ieder procent BBP overeenkomt met circa 5 miljard euro. Een deel van deze verbetering komt vanzelf, dat wil zeggen zonder specifieke beleidsmaatregelen, tot stand als gevolg van autonome ontwikkelingen of reeds eerder ingezet beleid. Hoe groot dit gedeelte is valt nu nog niet te zeggen. Het CPB onderzoekt op dit moment de meest waarschijnlijke ontwikkeling van het EMU-saldo tot 2011, bij ongewijzigd beleid. Als over enkele maanden dit cijfer beschikbaar komt, dan kan het worden afgezet tegen de streefwaarden uit de huidige studie. Daaruit resulteert de noodzakelijke beleidsinzet voor het komende kabinet. In dit stadium valt alleen te zeggen dat deze noodzakelijke beleidsinspanning zal liggen in de orde van enkele procenten van het BBP.

De verdeling over generaties
In het basisscenario van de studie wordt het tekort gelijkmatig over alle generaties verdeeld. De meest wenselijke verdeling over huidige en toekomstige generaties is een politieke afweging, geen economische. De studie schetst de gevolgen van enkele alternatieve verdelingen van het totale tekort over generaties voor het netto profijt dat deze generaties daardoor zullen ondervinden. Uitstel van de benodigde budgettaire aanpassing met 34 jaar tot 2040, en terugkeer naar het basispad in de 34 jaar daaropvolgend, betekent een extra last van 4,8% BBP voor de generaties die dan leven.

Vergelijking met de eerdere studie uit 2000
In vergelijking met de eerdere CPB-studie naar de omvang van de vergrijzingsproblematiek (Ageing in the Netherlands, 2000) is de houdbaarheid van de openbare financiën verslechterd. Toen werd een houdbaar EMU-saldo gevonden van 1¼% BBP in 2011, tegen 3% BBP nu, leidend tot een beperkte beleidstaakstelling van ¾% BBP saldoverbetering toen, tegen een taakstelling in de orde van enkele procenten BBP nu. De verslechtering is opmerkelijk aangezien in de tussenliggende periode op diverse terreinen beleid is ingezet dat beoogde de houdbaarheid juist te verbeteren. Wat is de achtergrond van deze verslechtering?

Verslechtering houdbaarheidsbeeld
Hoewel, zoals hiervoor aangegeven, de omvang van de noodzakelijke beleidsaanpassing nog niet precies valt vast te stellen, kunnen wel de belangrijkste factoren worden aangewezen die voor een wijziging in het houdbaarheidsbeeld hebben zorggedragen, waarbij een + een toename van de budgettaire taakstelling (d.w.z. verslechtering van de houdbaarheid) betekent en een - een afname. Onderstaande lijst is niet uitputtend:

De kapitaalmarktrente is de afgelopen jaren sterk gedaald. Dit heeft geleid tot een neerwaartse bijstelling van het door pensioenfondsen te verwachten rendement. Voorts heeft de aandelenschok de pensioenvermogens uitgehold. Voor belangrijk hogere premies (aftrekbaar) worden nu enigszins lagere pensioenuitkeringen (belast) voorzien. Het gezamenlijk effect van de lagere rente en de versobering van de pensioenen bedraagt + 3¼% BBP.
De ontwikkeling van de arbeidsparticipatie van vrouwen wordt nu iets minder optimistisch ingeschat dan 6 jaar geleden (effect: +1¼% BBP).
De hervormingen in de WAO hebben er voor gezorgd dat de arbeidsongeschiktheid zich gunstiger ontwikkelt, wat resulteert in een hoger arbeidsaanbod en lagere WAO-lasten (effect: -3% BBP).
De recente hervorming van het zorgstelsel impliceert een technische correctie in de berekeningen via een groter collectief aandeel in de zorgkosten (effect: +½% BBP).
De hogere olieprijs heeft de waarde van de aardgasvoorraad vergroot. Alle generaties zouden daarvan in gelijke mate moeten kunnen profiteren. Het uitputten van deze voorraad door de huidige generaties vergt daarom een hogere schadeloosstelling van toekomstige generaties (effect: +½% BBP).