Wat kost een emissiereductie van 30% ?; Macro-economische effecten in 2020

Als alle landen meedoen met klimaatbeleid en tegen de achtergrond van een scenario met hoge economische groei worden de kosten voor Nederland in 2020 geraamd op 0,8 procent van het reëel Nationaal Inkomen. Als de groep landen die klimaatbeleid voeren, beperkt blijft tot de industrielanden alleen en de goedkope opties wegvallen, lopen de kosten op tot 4,8 procent van het Nationaal Inkomen.

Dit is de belangrijkste conclusie die Centraal Planbureau (CPB) en het Milieu -en Natuurplanbureau (MNP) trekken in de vandaag verschenen studie 'Wat kost een emissiereductie van 30%?'. In dit document verkennen de onderzoekers Johannes Bollen (MNP), Ton Manders (CPB) en Paul Veenendaal (CPB) de macro-economische effecten van klimaatbeleid in de post-Kyoto periode en geven hiermee antwoorden op de motie van de Tweede-Kamerleden De Krom en Spies (motie 29 200 XI, nr. 40).

Aangenomen is dat de industrielanden voor 2020 een reductiedoelstelling nastreven die 30% beneden het emissieniveau van 1990 ligt. Een dergelijk regime past bij het uitgangspunt van de Europese Unie dat de gemiddelde wereldtemperatuur niet meer dan 2 graden Celsius mag stijgen ten opzichte van het pre-industriële niveau. Gegeven deze mondiale klimaatdoelstelling en de 30% reductiedoelstelling voor industrielanden krijgen ontwikkelingslanden een emissieplafond dat weinig afwijkt van hun emissies in een scenario zonder beleid. Een dergelijke allocatie spoort met een verdeling op basis van gelijke rechten per hoofd van de bevolking.

De kosten van klimaatbeleid kunnen sterk uiteenlopen, afhankelijk van de reductiedoelstelling, het onderliggende economische scenario en de vormgeving van het beleid. Gegeven de reductiedoelstelling van 30 procent, bestaat ten aanzien van de overige genoemde elementen grote onzekerheid. Om deze onzekerheid in kaart te brengen hebben de onderzoekers een aantal alternatieve varianten geanalyseerd. Per variant zijn de macro-economische gevolgen in 2020 verkend tegen de achtergrond van een tweetal scenario's voor de onderliggende economische ontwikkeling: het relatief hoge groeiscenario Global Economy, en het scenario Strong Europe dat gekarakteriseerd wordt door een meer gematigde economische groei. In geen van beide achtergrondscenario's is verondersteld dat klimaatbeleid wordt gevoerd.

Voor het beperken van de kosten is het vooral belangrijk dat via een systeem van verhandelbare emissierechten de goedkope opties in de deelnemende landen kunnen worden gebruikt. Als emissiehandel efficiënt werkt én als alle landen meedoen, leidt de reductiedoelstelling ertoe dat in het Global Economy-scenario het Nationaal Inkomen van Nederland in 2020 0,8 procent lager uitkomt. Bij een lagere economische groei kunnen de inspanningen om een gegeven doelstelling te bereiken lager zijn. Tegen de achtergrond van een scenario met een meer gematigde groei bedragen de kosten van mondiaal klimaatbeleid 0,2 procent van het Nationaal Inkomen.
Als de groep landen die klimaatbeleid voeren beperkt blijft, lopen de kosten op. In het Global Economy-scenario stijgen de kosten tot 4,8 procent van het Nationaal Inkomen als alleen de industrielanden meedoen. Tot de industrielanden behoren ook de Verenigde Staten en Australië, die nu geen deel uitmaken van Kyoto.

De kosten van klimaatbeleid voor Nederland en andere industrielanden bestaan bij hoge groei en een goed werkende emissiemarkt vooral uit het opkopen van buitenlandse emissierechten tegen een geraamde prijs van 17 euro per ton CO2. Slechts 18% van de Nederlandse emissiereductie zal in het binnenland geschieden, voornamelijk door energiebesparing en een structuurverschuiving van energie-intensieve sectoren naar dienstensectoren. Een kleiner deel van de binnenlandse emissiereductie vindt plaats door de inzet van schonere brandstoffen. De verplaatsing van bedrijvigheid naar het buitenland blijft beperkt, omdat alle energie-intensieve producenten in de wereld te maken krijgen met een kostenstijging.

Vanwege de hoge energie-intensiteit van de Nederlandse economie leidt de veronderstelde verdeling op basis van gelijke emissierechten per hoofd van de bevolking voor Nederland tot strengere doelstellingen. De kosten zijn voor Nederland dan ook hoger dan het Europese gemiddelde. Een verdeling van emissierechten op basis van historische emissies ('grandfathering') of op basis van een gelijke lastenverdeling binnen Europa ('equal burden sharing') pakt voor Nederland gunstiger uit. De berekeningen laten zien dat de kosten dan 25 procent lager kunnen uitvallen.

In de analyse is geen rekening gehouden met mogelijk kostenverlagende factoren als het gebruik van de reductiemogelijkheden via koolstofopslag. Ook de kosten van economische structuuraanpassingen en de transactie- en handhavingkosten van het klimaatbeleid zijn in de berekeningen buiten beschouwing gebleven. De resultaten van deze studie moeten dan ook met voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.