SER-voorstel WAO leidt tot minder uitkeringen voor ziekte en arbeidsongeschiktheid

Omdat de prikkels voor werkgevers en werknemers per saldo iets verbeteren, vermindert het aantal uitkeringen en neemt de arbeidsparticipatie toe. Tegelijkertijd stijgt de gemiddelde uitkeringshoogte. Het CPB zal de komende weken onderzoeken wat de gevolgen van het SER-voorstel voor de totale kosten zouden kunnen zijn. De feitelijke kosten zullen mede afhangen van de uitvoering die keuringsartsen zullen geven aan het door de SER voorgestelde criterium, waarbij mensen met een louter psychische aandoening zijn uitgesloten van de nWAO, evenals mensen met een niet-psychische aandoening èn herstelmogelijkheden binnen vijf jaar.
Deze bevindingen hebben onderdirecteur C. van Ewijk en hoofd Sociale Zekerheid P.J. Besseling van het CPB mondeling overgebracht aan vertegenwoordigers van de SER. Over enkele weken, als ook de SER-plannen een meer definitief karakter hebben, zal het CPB hierover schriftelijk rapporteren. Voor een op verzoek van de SER uitgevoerde quick scan heeft het CPB nu in een voornamelijk kwalitatieve analyse vooral gekeken naar de positieve en negatieve prikkels die van het voorstel uitgaan op werkgevers en werknemers om het beroep op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen te beperken.

Een van de voorstellen van de SER is om de periode van loondoorbetaling bij ziekte te verlengen van 12 tot 24 maanden. De kans op herstel van de ziekte kan dan stijgen omdat de relatie tussen werknemer en bedrijf minder snel wordt doorgesneden. Dat heeft een gunstig effect op de reïntegratiekansen. Bovendien is afgesproken in het tweede jaar van ziekte de wettelijk verplichte 70% loondoorbetaling niet door CAO-afspraken te gaan aanvullen. Dat maakt het voor mensen met een ziekte-uitkering aantrekkelijker weer aan de slag te gaan. Maar het CPB merkt op dat een verlengde loondoorbetalingsperiode bij ziekte ook een negatief effect op reïntegratie kan hebben, omdat de keuringspraktijken bij ziekte ruimer zijn dan bij de WAO. De statistieken wijzen hier ook op.

Kernelement uit het SER-voorstel is om na de periode van loondoorbetaling bij ziekte drie groepen arbeidsongeschikten te gaan onderscheiden: duurzaam volledig arbeidsongeschikten, werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen en werknemers met lichte arbeidsbeperkingen. De eerste groep krijgt toegang tot de nieuwe WAO, voor de tweede groep komt een loonaanvullingsregeling en de derde groep wordt geacht in dienst te blijven van de werkgever. Men kan alleen nog in de nWAO bij volledige arbeidsongeschiktheid en als geen mogelijkheden tot enig herstel binnen een periode van vijf jaar worden verwacht; mensen met louter psychische aandoeningen kunnen alleen een beroep op de loonaanvullingsregeling doen. Bij strikte toepassing van deze uitgangspunten zal de instroom in de nWAO beduidend kleiner zijn dan nu, rond de 25%. Omdat vooral de mensen met een kortdurende aandoening buiten de nWAO blijven, zal echter ook de uitstroom gaan dalen. Dit zorgt ervoor dat het aantal personen aan wie jaarlijks een nWAO uitkering moet worden betaald relatief groot blijft, rond de 50% van het huidige aantal.
De voorgestelde verhoging van de WAO-uitkeringen tot 75% van het gemiddelde loon over de laatste drie jaren is relatief kostbaar. Het maakt de regeling aantrekkelijk, vooral voor oudere werknemers, voor wie het gemiddelde loon vaak dicht bij het laatst verdiende loon zal liggen. Om die reden gaat er een aanzuigende werking uit van dit onderdeel van het SER-voorstel.

De nieuwe loonaanvullingsregeling keert alleen geld uit aan werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen met een arbeidscontract. Deze vormgeving is een stevige prikkel voor de substantieel arbeidsbeperkten om zo veel als mogelijk te blijven werken of te gaan werken. De arbeidsparticipatie van deze groep zal daardoor stijgen. De regeling is wel kwetsbaar. Buiten de regeling blijven niet alleen mensen die er voor kiezen te stoppen met werken, maar ook mensen die onvrijwillig werkloos zijn. Ook is de precieze inpassing van de loonaanvullingsregeling in het stelsel nog niet duidelijk. Hierdoor dreigen risico's van afwenteling op andere regelingen en aantasting van de prikkels tot voorkoming van arbeidsongeschiktheid. Essentieel is in hoeverre de risico's werkelijk worden neergelegd bij de individuele werkgevers (d.w.z. premies gedifferentieerd naar risicoklassen). Als dat niet gebeurt, nemen de inspanningen tot voorkoming van arbeidsongeschiktheid af en zal de neiging ontstaan om zoveel mogelijk werknemers aan te melden voor de regeling.
Een ander probleem betreft de overgangen tussen de nieuwe (private) regeling en de collectieve regelingen (WW en nWAO). Wanneer individuele werkgevers zelf de kosten dragen, neemt de neiging toe om de lasten af te wentelen, bijvoorbeeld door selectie aan de poort of door zieke werknemers zo snel mogelijk af te laten vloeien naar de nWAO of de WW. Dit kan bijvoorbeeld spelen bij de voorgestelde loonaanvulling door de werkgever tot maximaal 70% (voor het deel dat iemand arbeidsongeschikt is), welke de werkgever uit eigen zak moet betalen dan wel privaat moet bijverzekeren. Zouden de loonaanvullingen gefinancierd worden via collectieve verzekeringen zonder premiedifferentiatie of uit collectieve middelen, dan zou juist de neiging ontstaan zoveel mogelijk werknemers aan te melden voor de regeling. Mede door de introductie van deze nieuwe regeling wordt het totale stelsel van ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen complexer, met meer mogelijkheden voor afwenteling.

Het voorstel van de SER verandert het verzekeringsstelsel op veel punten. Een aantal veranderingen is uitdrukkelijk bedoeld om de arbeidsparticipatie te verhogen, zoals de nieuwe loonaanvullingsregeling. Andere veranderingen beogen de inkomenspositie van arbeidsongeschikten te verbeteren, hetgeen de arbeidsparticipatie juist ontmoedigt. Ook de prikkels voor werkgevers om zich in te spannen voor preventie en reïntegratie gaan veranderen. De premiedifferentiatie WAO (Pemba) komt te vervallen, maar op andere punten moeten individuele werkgevers een groter deel van de uitkeringen uit eigen zak gaan betalen. Per saldo nemen de financiële prikkels voor werkgevers niet toe of af, maar zij worden wel meer gericht op de groep waarvoor de prikkels naar verwachting het meest effectief zijn, namelijk de werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen.
Alles overziende komt het CPB tot de conclusie dat de prikkels voor preventie en reïntegratie, voor zowel werknemers als werkgevers, per saldo effectiever worden. Het totaal aantal uitkeringen voor ziekte en arbeidsongeschiktheid zal dan ook dalen en de arbeidsparticipatie zal stijgen. Deze daling zal alleen kunnen optreden wanneer een zeer grote groep daadwerkelijk buiten de nWAO blijft, en in plaats daarvan is aangewezen op de loonaanvullingsregeling. Daarvoor is naast de formulering van het criterium ook de uitvoeringspraktijk door de keuringsartsen van wezenlijk belang. Hierdoor wordt de last vooral neergelegd bij de keuringsinstanties. Het CPB merkt hierbij op dat het erg lastig is om een streng criterium zodanig te formuleren dat het alleen onnodig beroep op arbeidsongeschiktheidsregelingen voorkomt zonder ook in een aantal gevallen een terecht beroep af te wijzen.