Mededingingsbeleid: uitdagingen voor nieuw kabinet

Bij de lopende of reeds voorgenomen mededingingsdossiers is nog zoveel werk aan de winkel, dat een inventarisatie van mogelijke nieuwe initiatieven nu geen prioriteit lijkt te hebben.
Meer concurrentie moet geen doel op zich zijn, maar afhangen van het concrete onderwerp. Daarbij ziet het CPB vooral argumenten voor een rol van de overheid als regisseur van het marktproces, en niet zozeer voor een zelf actief optreden op markten.

Dit zijn enkele hoofdlijnen van het speciale onderwerp 'Met een helikopter over mededingingsland' in de Economische Verkenning 2003-2006, welke het CPB vandaag heeft gepubliceerd. Zie voor de hoofdlijnen van deze verkenning voor de middellange termijn (MLT) CPB-persbericht nr. 41.

Mededingingsbeleid: laveren tussen marktfalen en overheidsfalen
Discussies over mededinging betreffen vaak de vraag of meer mededinging gewenst is, en, in het verlengde daarvan, of de overheid daar dan voor moet zorgen. Dit moet geen principekwestie zijn, maar afhangen van het concrete onderwerp.
Waar vrije markten maatschappelijk gewenste uitkomsten opleveren, is geen overheidsbemoeienis nodig. Op 'normale' markten zal voldoende concurrentie tussen ondernemers zorgen voor hoge kwaliteit, scherpe prijzen en innovatie. Soms leidt vrije mededinging echter tot ongewenste gevolgen. Zo kan meer mededinging zelfs een negatief effect hebben op prijzen en kwaliteit, bijvoorbeeld als dit het behalen van schaalvoordelen verhindert (marktfalen).
Marktfalen kan dan aanleiding zijn voor overheidsingrijpen. Overheidsproductie is vaak geen aantrekkelijk alternatief, omdat een overheidsorganisatie niet vanzelf geprikkeld wordt om klantgericht, efficiënt en innovatief te produceren. Ook dergelijk overheidsfalen veroorzaakt maatschappelijke kosten. Op basis van een aantal minder geslaagde ervaringen met marktprocessen bepleiten sommigen tegenwoordig een grotere rol van de overheid om de publieke belangen beter te dienen, waarbij de overheid dan zelf (weer) de productie ter hand zou moeten nemen. Vanwege het genoemde overheidsfalen ziet het CPB meer heil in andere manieren om dat marktfalen aan te pakken, zoals het ontwikkelen van goede randvoorwaarden waaronder marktpartijen kunnen opereren.

Hieronder enige opmerkingen bij de afzonderlijke categorieën.

1. Verdeling van schaarste
Op diverse markten is sprake van verdeling van schaarste door de overheid. De overheid kan dan kiezen voor een veiling of voor een 'beauty contest' (schoonheidswedstrijd). Een goed georganiseerde veiling heeft als voordeel dat het meer duidelijkheid en eerlijkheid creëert voor de marktpartijen en informatie verschaft over de waarde van het geveilde recht of eigendom. Als kwaliteit echter niet goed te definiëren valt of als concurrentie leidt tot sterke prikkels voor kwaliteitsverlaging, dan kan een beauty contest beter uitpakken dan een veiling. Uit de ervaringen van de afgelopen jaren vallen een paar lessen te trekken voor het verdelen van schaarste. Deze lessen leveren uitdagingen voor het nieuwe kabinet op:

• publieke belangen expliciet maken;
• voldoende aandacht besteden aan toetreders en consumenten bij het ontwerp, bijvoorbeeld door het raadplegen van onafhankelijke experts;
• maximale transparantie van het proces;
• belangen scheiden.

Enige beleidsdossiers in de komende kabinetsperiode: frequenties; benzine, importcapaciteit elektriciteit; digitale radio en tv; regionaal bus- en spoorvervoer; bouwgrond; slots Schiphol.

2.Liberaliseren en dereguleren
Bij liberaliseren en dereguleren gaat het erom dat de overheid toetreding makkelijker maakt voor nieuwe marktpartijen. Een tweedeling in nutssectoren (ofwel netwerksectoren) en vrije beroepen is hierbij zinvol.
Op het gebied van de netwerksectoren zijn de uitdagingen voor de komende kabinetsperiode vooral:

• hoe publieke belangen te definiëren en te borgen;
• eerst reguleringsprincipes afspreken, dan pas liberaliseren/privatiseren;
• hoe de juiste balans te vinden tussen de belangen van zittende partijen, toetreders en consumenten.

Bij de vrije beroepen gaat het vooral om het openbreken van afgeschermde markten. De belangrijkste uitdaging is hier om niet teveel concessies te doen aan zittende partijen, omdat die slechts leiden tot uitstel of zelfs afstel van het realiseren van publieke doelen.
Enige beleidsdossiers in de komende kabinetsperiode: woningmarkt; financiële dienstverlening; transportsector; notarissen, elektriciteitsmarkt, ANWB.

3. Semi-publieke sector
De sector wordt semi-publiek genoemd omdat het in aanleg private goederen of diensten zijn die niettemin publiek worden geproduceerd. Inkomensherverdeling is vaak de reden voor overheidsbemoeienis, bijvoorbeeld in de zorg, het onderwijs, de woningbouw en de sociale voorzieningen. Gezien de grote maatschappelijke belangen, de talrijke knelpunten op die beleidsterreinen en de toenemende behoefte aan marktprikkels, vormen de semi-publieke diensten een voor de hand liggend speerpunt van mededingingsbeleid voor het komende kabinet. Hoofdpunten daarbij zijn:

• doelen operationaliseren en meetbaar maken;
• experimenteren met creatieve manieren om managers te prikkelen tot een effectieve en efficiënte dienstverlening;
• herverdelingsdoelen zien te realiseren met minder verlies van efficiëntie.

Enige beleidsdossiers in de komende kabinetsperiode: stelselherziening zorg; wegnemen toetredingsbelemmeringen medische beroepen; kinderopvang; vraagsturing in het onderwijs; prestatiebeloning in het basis- en voortgezet onderwijs.

4. Mededingingswet
De nieuwe, op Europese leest geschoeide Mededingingswet berust op drie pijlers: kartelverbod, concentratietoezicht; en misbruik van economische machtspositie. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) houdt hierop sinds 1998 toezicht, en lijkt hierbij op het goede pad te zijn.
Uitdaging voor het nieuwe kabinet: beter instrumentarium ontwikkelen om oligopolies aan te pakken, bijvoorbeeld door het direct strafbaar stellen van het (ernstig) belemmeren van de concurrentie (substantial lessening of competition), zodat hiervoor geen omwegen meer hoeven te worden bewandeld.