De Nederlandse economie in historisch perspectief: Sociale stelsel

Samenvatting

• Sociaal beleid van de Middeleeuwen tot aan de Tweede Wereldoorlog was vooral een zaak van particulier initiatief, waarbij de kerken vaak een belangrijke rol speelden. De eerste stappen voor een grotere rol van de overheid waren de Armenwet in 1854 en het Kinderwetje van Van Houten uit 1874 met een verbod op fabrieksarbeid onder de twaalf jaar. 
• Vooral in de periode na de Tweede Wereldoorlog is in verschillende stappen een stelsel van sociale zekerheid opgebouwd, waarvan de kosten opliepen tot meer dan 20% bbp begin jaren tachtig.
• Sindsdien is de sociale zekerheid ingrijpend hervormd, zowel door versoberingen (o.m. arbeidsongeschiktheid en werkloosheid) als door privatiseringen (o.m. ziektewet).
• Ondanks de hervormingen is het aandeel niet-werkenden als percentage van de werkenden maar weinig gedaald, omdat tegenover de hervormingen van de sociale zekerheid de vergrijzing van de bevolking stond.
• Waar de sociale zekerheidsuitgaven voor een deel zijn geprivatiseerd, zijn de zorguitgaven juist geleidelijk aan gecollectiviseerd. Inmiddels zijn de zorguitgaven gegroeid tot boven het niveau van de sociale zekerheidsuitgaven.
• In internationaal opzicht heeft Nederland nog steeds een omvangrijk sociaal stelsel van per saldo meer dan 25% bbp aan uitkeringen, toeslagen en belastingmaatregelen gericht op sociale bescherming. 
• In internationaal opzicht heeft Nederland met 11% bbp ook relatief hoge uitgaven aan zorg, zij het op grote afstand van de Verenigde Staten, die het hoogste aandeel zorguitgaven ter wereld hebben. De relatief hoge uitgaven aan sociale bescherming en zorg weerspiegelen een relatief sterke voorkeur voor solidariteit in de Nederlandse maatschappij gedurende de laatste vijftig jaar.
   

Mijlpalen opbouw sociale stelsel

Sociaal beleid van de Middeleeuwen tot aan de Tweede Wereldoorlog was vooral een zaak van particulier initiatief, waarbij de kerken vaak een belangrijke rol speelden. De eerste stappen voor een grotere rol van de overheid waren de Armenwet in 1854 en het Kinderwetje van Van Houten uit 1874 met een verbod op fabrieksarbeid onder de twaalf jaar. Tabel 6.1 geeft een overzicht van deze en enkele meer recente belangrijke stappen in de ontwikkeling van de Nederlands welvaartsstaat, zoals de AOW, de WAO en het wettelijk minimumloon.

Tabel 6.1     Institutionele mijlpalen in de ontwikkeling van het Nederlandse sociale stelsel

Figuur 6.1     Collectieve uitgaven sociale zekerheid en I/A-ratio

  

Nederland bouwt een uitgebreide verzorgingsstaat op na de Tweede Wereldoorlog. De periode tussen 1950 en 1983 werd gekenmerkt door een snelle groei van de collectieve uitgaven aan sociale zekerheid (zie figuur 6.1-links). In 1950 bestond de sociale zekerheid nog uit een beperkt aantal regelingen voor werkloosheid, ziekte, invaliditeit en ongevallen. In 1957 werd de AOW geïntroduceerd, die een algemeen basispensioen voor 65-plussers garandeerde. De Algemene Bijstandswet kwam daar in 1965 bij als opvolger van de Armenwet en in 1967 verving de WAO de bestaande Ongevallenwet (voor beroepsrisico’s) en Invaliditeitswet. Met de uitbreiding van de arbeidsongeschiktheidsregelingen naar gehandicapte jongeren en zelfstandigen in 1976 via de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) was het bouwwerk van de verzorgingsstaat compleet.

Begin jaren tachtig blijkt de omvang van de verzorgingsstaat zo groot te worden, dat de lasten niet meer te dragen zijn. De uitgaven aan sociale zekerheid stegen tot meer dan 20% bbp in 1983. De combinatie van stijgende uitgaven aan werkloosheid en arbeidsongeschiktheid door de toenmalige crisis, in combinatie met een stokkend bbp om dezelfde reden, noopte het toenmalige kabinet Lubbers I tot forse bezuinigingen op de uitkeringen, waarbij eerst de hoogte van de uitkeringen verlaagd werd van 80% naar 70% van het oude loon.

In de daaropvolgende decennia volgt een reeks aan hervormingen. Daarbij werden zowel rechten beperkt, uitkeringsniveaus aangepast als onderdelen geprivatiseerd. Dat laatste betrof in het bijzonder de introductie van loondoorbetaling bij ziekte voor werkgevers, in plaats van de collectieve Ziektewet. Rond 2000 zijn de uitgaven als percentage van het bbp gedaald tot 10%, de helft van het niveau in 1983. Momenteel bedragen de collectieve uitgaven aan sociale zekerheid 12% bbp.

Het aandeel mensen met een uitkering daalt beperkt sinds de jaren tachtig. De I/A-ratio, die wordt getoond in figuur 6.1-rechts, geeft de verhouding tussen het aantal mensen met een uitkering en het aantal werkenden. Net als het aandeel sociale zekerheidsuitgaven in het bbp, piekte de I/A-ratio in 1983. De daling daarna verliep echter veel trager. Momenteel is de I/A-ratio 3 %-punten onder het niveau van begin jaren tachtig. Deze beperkte daling weerspiegelt het feit dat tegenover de sterke daling van het aantal WW- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen een stijging van het aantal AOW-uitkeringen staat. Mede daardoor is ook de hoogte van de gemiddelde uitkering minder snel gegroeid dan het bbp.

Figuur 6.2     Collectieve uitgaven en uitkeringen AOW/ANW

  

De AOW is veruit de grootste socialezekerheidsregeling in Nederland. De uitgaven aan ouderdomspensioenen verdubbelden in 1957, toen met de AOW een algemeen ouderdomspensioen vanaf 65 jaar werd geïntroduceerd. Daarvoor voerde minister Drees al in 1947 een Noodwet Ouderdomsvoorziening in, die ervoor zorgde dat mannen en alleenstaande vrouwen van 65 jaar en ouder een geldbedrag kregen als ze onvoldoende eigen inkomsten hadden. Onder invloed van het toenemende aantal ouderen stegen deze uitgaven als percentage van het bbp verder, tot een piek in de jaren tachtig werd bereikt. Sindsdien trad eerst een daling op en vervolgens vanaf 2010 weer een stijging. De daling hing samen met de snelle stijging van het bbp, terwijl de aantallen AOW-gerechtigden nog geleidelijk groeiden. De latere stijging hangt samen met de toenemende vergrijzing, die zich in de AOW uit sinds 2010, toen het eerste grote babyboomcohort de 65-jarige leeftijd bereikte (zie ook hoofdstuk 2). De stijging van de AOW-uitgaven wordt sindsdien gedempt door de geleidelijke stijging van de AOW-leeftijd sinds 2013.

Momenteel ontvangen 3,6 mln mensen een AOW-uitkering. De totale kosten van de AOW bedroegen in 2022 ongeveer 45 mld euro of ongeveer 5% bbp. De AOW-leeftijd is inmiddels verhoogd tot 66 jaar en 8 maanden. In 2024 stijgt de AOW-leeftijd verder tot 67 jaar en vanaf 2027 stijgt de AOW-leeftijd geleidelijk verder met twee derde van de stijging van de levensverwachting. Deze methodiek is deel van het pensioenakkoord van 2019 en is een versoepeling ten opzichte van de in 2013 ingevoerde een-op-een koppeling van de stijging van de AOW-leeftijd en stijging van de levensverwachting. Als gevolg hiervan blijft het gemiddelde werkzame deel van het leven ongeveer twee keer zo groot als het gemiddelde gepensioneerde deel van het leven.

Een veel kleinere rol in de volksverzekeringen speelt de Algemene nabestaandenwet (Anw). In 1959 werd de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) ingevoerd, die voorzag in een uitkering voor weduwen en wezen. In 1996 werd de AWW vervangen door de Anw. Het recht op uitkering was toen al uitgebreid naar mannen van wie de partner was overleden. Inmiddels is de Anw ingrijpend hervormd en is het recht op een uitkering beperkt tot nabestaanden van een overleden partner die ofwel een of meer kinderen onder de achttien jaar hebben, ofwel gedeeltelijk (meer dan 45%) arbeidsongeschikt zijn. Zo’n 20.000 mensen hebben momenteel een Anw-uitkering, tien keer zo weinig als tijdens de jaren negentig, voor de hervormingen.

Figuur 6.3     Collectieve uitgaven WW en bijstand en werkloosheidspercentage

  

De uitgaven aan de Werkloosheidswet (WW) en de bijstand hangen sterk samen met de ontwikkeling van de conjunctuur. Daarbij reageren de WW-uitgaven direct en sterk op conjunctuurschommelingen en de bijstandsuitgaven vertraagd en zwakker. Dat laatste komt doordat ontslagen werklozen pas na afloop van hun WW kunnen doorstromen naar de bijstand. Daarnaast wordt een aanzienlijk deel van het bijstandsbestand beschouwd als niet bemiddelbaar naar werk: deze mensen hebben een uitkering, ongeacht de stand van de conjunctuur. 

Tijdens de jaren tachtig ligt de werkloosheid op een zeer hoog niveau en pieken de uitgaven aan WW en bijstand op een niveau van rond de 3% bbp. Sindsdien zijn de uitgaven gedaald, ook bij redelijk vergelijkbare pieken in werkloosheidsniveau (figuur 6.3-links). Met name de WW is gaandeweg ingrijpend hervormd, waarbij de maximale duur van de WW-uitkering stapsgewijs is teruggebracht van zeven jaar in de jaren negentig, naar vijf jaar in 2003 (afschaffing van de twee jaar durende vervolguitkering), naar drie jaar en twee maanden in 2006 en ten slotte naar twee jaar in 2020. Wel wordt momenteel in veel cao’s het derde WW-jaar collectief bijverzekerd.

In de uitgaven aan de WW en bijstand zijn duidelijk de pieken en dalen van de conjunctuur te herkennen. Het werkloosheidspercentage piekte in 1976, 1983, 1994, 2005 en 2014 (figuur 6.3-rechts). De dalen van deze conjunctuurcycli vonden plaats in 1991, 2001, 2008 en 2022. Corona leidde tot een bescheiden stijging van de werkloosheid in 2020, maar al snel voerde de krapte op de arbeidsmarkt weer de boventoon. Momenteel bevindt de werkloosheid zich nog op een zeer laag niveau. Het werkloosheidspercentage bedraagt 3,5%, het laagste niveau sinds 1974. De werkloze beroepsbevolking bedraagt minder dan 350.000 personen. Het aantal WW-uitkeringen was eind 2022 gedaald tot minder dan 150.000, het laagste niveau sinds eind jaren zeventig. De arbeidsmarkt is dan ook bijzonder krap, met een verhouding tussen vacatures en werklozen die medio 2022 piekte op 143 openstaande vacatures op 100 werklozen. Het aantal mensen in de bijstand bedraagt ondanks de krappe arbeidsmarkt nog steeds zo’n 400.000.

Figuur 6.4     Collectieve uitgaven arbeidsongeschiktheid en uitkeringen WAO/WIA

  

De WAO wordt in 1967 geïntroduceerd en ontwikkelt zich tot een van de grootste zorgenkinderen van de Nederlandse verzorgingsstaat. Het aantal arbeidsongeschikten naderde in 1990 het miljoen (meer dan 12% van de beroepsbevolking), waarna toenmalig premier Lubbers zijn politieke lot verbond aan het niet passeren van die grens. In 1993 vond een eerste grote hervorming plaats, waarbij de toelatingscriteria werden aangescherpt (beoordeling op geschiktheid voor alle soorten werk in plaats van alleen het eigen werk) en lopende arbeidsongeschiktheidsuitkeringen werden herbeoordeeld. De eigen verantwoordelijkheid van werkgevers werd uitgebreid naar het volledige eerste ziektejaar in 1996. Vanaf 1998 werden ook de kosten van de eerste vijf jaar arbeidsongeschiktheid toegerekend aan de voormalige werkgevers. In 2002 werden de wederzijdse verplichtingen voor werkgever en werknemer bij verzuim vastgelegd in de Wet verbetering poortwachter. 

De WAO wordt in 2006 voor nieuwe arbeidsongeschikten vervangen door de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Kern van de WIA is een expliciete scheiding tussen duurzaam volledig arbeidsongeschikten in de genereuze IVA-regeling en gedeeltelijk en tijdelijk volledig arbeidsongeschikten in de activerende WGA-regeling. Samen met de al eerder ingevoerde hervormingen leidden de WIA en de tegelijk ingevoerde verlenging van de ziekteperiode voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid tot een echte trendbreuk in het beroep op arbeidsongeschiktheids-regelingen. De jaarlijkse instroom daalde van 1,5% van de beroepsbevolking rond de eeuwwisseling naar 0,5% in 2006 (figuur 6.4-rechts). Sindsdien stijgt de jaarlijkse instroom in de WIA weer, onder meer als gevolg van het steeds grotere aantal werkende ouderen. Eind 2022 hadden bijna 400.000 mensen een WIA-uitkering en daarnaast nog 180.000 mensen een oude WAO-uitkering.

Sinds 1976 hebben ook jonggehandicapten recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, eerst via de AAW en vanaf 1998 via de Wajong. Momenteel hebben bijna 250.000 mensen zo’n Wajong-uitkering. Recht daarop bestaat voor mensen die voor hun achttiende, vaak vanaf de geboorte, een ziekte of handicap hebben die hun verdienvermogen sterk beperkt. In het begin van de eeuw begon de jaarlijkse instroom in de Wajong snel te stijgen, waarna de regeling in 2010 werd hervormd en in 2015 de toegang werd beperkt tot duurzaam volledig arbeidsongeschikten in lijn met de WIA.

De collectieve uitgaven aan ziekte en arbeidsongeschiktheid zijn sinds de jaren tachtig gehalveerd. De uitgaven aan de Ziektewet en arbeidsongeschiktheidsregelingen waren opgelopen tot rond de 4% bbp in de jaren tachtig. Momenteel zijn de uitgaven aan ziekte en arbeidsongeschiktheid gedaald tot 2% bbp, deels als gevolg van hervormingen en deels als gevolg van privatisering (figuur 6.4-links).

Figuur 6.5     Ziekteverzuim en overige collectieve sociale zekerheidsuitgaven 

  

Het ziekteverzuim bereikt in de jaren zeventig een zeer hoog niveau. Figuur 6.5-links toont het verloop van het ziekteverzuim bij particuliere bedrijven sinds de Tweede Wereldoorlog. Eind jaren zeventig bereikte dit verzuim een piek van boven de 10%. Elke werkdag had dus één op de tien werknemers zich ziek gemeld; de gemiddelde werknemer was indertijd meer dan vijf weken per jaar ziek. In de loop van de jaren tachtig daalde het verzuim geleidelijk, onder meer als gevolg van de verslechterende economische situatie, die meestal gepaard gaat met dalend verzuim (Stegeman, 2005). 

Na de geleidelijke privatisering vanaf 1993 daalt het ziekteverzuim verder. Vanaf 1993 moesten werkgevers het loon van hun zieke werknemer doorbetalen tijdens de eerste twee tot zes weken ziekteverzuim. In 1996 werd dat uitgebreid naar één jaar en in 2004 naar twee jaar, een unicum in de wereld. Door de sterke financiële prikkel voor werkgevers daalde het verzuim tot een laag niveau, vergelijkbaar met dat in de jaren vijftig. Sinds enkele jaren stijgt het ziekteverzuim echter weer door een combinatie van factoren, waaronder de nasleep van corona (long covid) en de zeer krappe arbeidsmarkt. 

Tot de overige uitgaven aan sociale zekerheid behoren de kinderbijslag en de toeslagen. Zeker in het begin van de jaren tachtig was de relatieve omvang van de kindregelingen groot, omdat de daling van het geboortecijfer sinds de jaren zeventig nog niet volledig was doorgewerkt in het aantal kinderen.

Figuur 6.6     Zorguitgaven en ziekenhuisopnamen/verpleegduur

  

De totale uitgaven aan zorg stijgen zeer sterk sinds de tweede helft van de vorige eeuw. Terwijl deze in 1950 op ruim 3% bbp lagen, was dit in 2020 opgelopen tot ruim 15%. Er zijn drie belangrijke redenen voor deze stijging. In de eerste plaats is er door technologische vooruitgang (nieuwe medicijnen en behandelmethoden) veel meer mogelijk op het gebied van zowel curatieve als langdurige zorg. In de tweede plaats is door toenemende vergrijzing de behoefte aan zorg gestegen. En in de derde plaats stijgen de lonen in de zorg harder dan de productiviteit, een verschijnsel dat economen kennen als de Wet van Baumol. Volgens deze wet stijgt de arbeidsproductiviteit in de industrie en landbouw als gevolg van onder andere innovatie, mechanisering en automatisering harder dan in de meer arbeidsintensieve dienstensector, overheid en zorg. Hoewel de arbeidsproductiviteit in de zorg kan achterblijven bij de rest van de economie, kunnen de lonen in de zorg op lange termijn niet achterblijven, omdat de sector anders onvoldoende personeel kan aantrekken en behouden. Hierdoor kan de zorg relatief duurder worden (Adema en Van Tilburg, 2019). In de toekomst zullen de zorguitgaven verder stijgen. Volgens de meest recente zorgraming van CPB (Aalbers en Roos, 2022) zullen de totale zorguitgaven in 2060 oplopen naar bijna 26% van het bbp, onder de veronderstelling van ‘constante arrangementen’ (gelijkblijvend niveau van voorzieningen). 

De gemiddelde verpleegduur daalt in de loop der tijd sterk, terwijl het aantal ziekenhuisopnamen juist sterk stijgt. Het aantal ziekenhuisopnamen steeg niet alleen absoluut, maar ook relatief (per inwoner) sterk tot eind jaren zeventig. Dit weerspiegelt zowel de medische vooruitgang, waardoor veel meer behandelingen mogelijk zijn geworden, als de sterke stijging van het welvaartsniveau in Nederland. Sinds 2011, toen het aantal ziekenhuisopnamen piekte op meer dan twee miljoen, is overigens een zeer aanzienlijke daling opgetreden. De gemiddelde verpleegduur daalde van bijna vijf weken in 1920 tot ruim vijf dagen honderd jaar later.

Figuur 6.7     Collectieve zorguitgaven en aandeel collectieve zorguitgaven in totale zorguitgaven

  

Bron figuur rechts: Aalbers en Roos (2022).

De collectieve zorguitgaven bedragen momenteel 10% bbp. In 1950 bedroegen de collectieve zorguitgaven nog minder dan 1% bbp (zie figuur 6.7-links). De stijging van de collectieve zorguitgaven door de jaren heen kende verschillende oorzaken. Naast de nieuwe technologieën en behandelingen, de demografische ontwikkelingen en het Baumoleffect, werd het collectieve pakket tussen 1950 en 2020 een aantal keer substantieel uitgebreid: in 1968 door de invoering van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), in 1986 rondom de invoering van de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZ) en in 2006 door de invoering van de Zorgverzekeringswet (Zvw) (zie figuur 6.7-rechts). 

De collectieve zorguitgaven worden beïnvloed door de algemene ontwikkeling van de zorguitgaven en door de dekking van de collectieve financiering via de AWBZ/Wet langdurige zorg (Wlz) en Ziekenfondswet/Zorgverzekeringswet. In 1950 was ongeveer een derde van de totale zorg collectief gefinancierd via zorgpremies. Tussen 1970 en 1983 nam dit toe tot ongeveer de helft. Vanaf jaren negentig liep dit op tot rond de 70%. Met de komst van het nieuwe zorgstelsel in 2006 is dit verder opgelopen tot ruim 80%.

Figuur 6.8     Uitgaven aan sociale bescherming en zorg in internationaal perspectief 

  

Nederland behoort internationaal bezien nog steeds tot de landen met de meest omvangrijke sociale stelsels. De totale uitgaven aan sociale bescherming bedragen in Nederland momenteel ruim 25% bbp. Dat is het totaal van publieke uitgaven (grotendeels aan uitkeringen), private uitgaven en belastingvoordelen met sociale doeleinden. Het Nederlandse percentage ligt ruim boven het OECD-gemiddelde van 21%. De hoogste sociale bescherming bestaat in Frankrijk, waar de uitgaven optellen tot meer dan 30% bbp. Van alle OECD-landen heeft Nederland veruit de hoogste private uitgaven aan sociale bescherming (13% bbp, met name door pensioenen en loondoorbetaling bij ziekte). Daardoor zijn de publieke uitgaven aan sociale bescherming in Nederland juist benedengemiddeld.

Nederland geeft in vergelijking met andere landen relatief veel uit aan zorg. De totale zorguitgaven in Nederland bedragen momenteel 11% bbp. Voor het grootste deel (ongeveer 85%) betreft dat verplichte collectieve uitgaven. Wereldwijd zijn de zorguitgaven veruit het hoogst in de Verenigde Staten, met momenteel bijna 18% bbp. Binnen Europa heeft Duitsland met bijna 13% bbp de hoogste zorguitgaven. De relatief hoge uitgaven aan sociale bescherming en zorg weerspiegelen een relatief sterke voorkeur voor solidariteit in de Nederlandse maatschappij gedurende de laatste vijftig jaar. In hoeverre deze voorkeur voor solidariteit gehandhaafd blijft, verder versterkt of juist afzwakt is een van de kernonzekerheden voor de toekomst.