Het CPB kent een lange traditie van studies naar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Zo leidt in 2000 het besef dat vergrijzing een probleem kan zijn voor toekomstige overheidsfinanciën tot de eerste vergrijzingsstudie. Deze nieuwe studie ‘Zorgen om morgen’ biedt de actuele stand van zaken, rekening houdend met het beleid dat de afgelopen periode is ingezet. Het schetst de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn en de verdeling van het netto profijt van de overheid over de diverse generaties.

Veel gestelde vragen en antwoorden

Wat betekent  “houdbaarheid” in de CPB Vergrijzingsstudie?
In de Vergrijzingsstudie wordt berekend of de overheidsfinanciën houdbaar zijn op de lange termijn (tot 2060 en verder). De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn kan in beeld worden gebracht door de volgende vraag te stellen: kunnen onze kinderen en kleinkinderen in de toekomst van dezelfde sociale zekerheid en dezelfde overheidsvoorzieningen gebruik maken zoals wij die nu kennen, zonder dat daarvoor de belastingen moeten worden verhoogd? Een houdbaarheidstekort geeft aan dat er zonder aanvullend beleid sprake is van een herverdeling tussen generaties: toekomstige generaties zullen dan van minder sociale zekerheid en overheidsvoorzieningen gebruik kunnen maken en/of meer belasting moeten betalen dan wij nu doen. Vergrijzingsstudies, zoals die van het CPB, kijken naar de toekomst, maar kijken daarbij alleen naar overdrachten tussen generaties die via het overheidsbudget lopen. De analyse is geen welvaartsanalyse, en houdbare overheidsfinanciën zijn dus ook geen maatstaf voor bredere welvaartseffecten. Zo houdt de analyse bijvoorbeeld geen rekening met de effecten van klimaatbeleid op het buitenland. 

Wat betekent het houdbaarheidssaldo voor de overheidsschuld?
De studie laat zien dat zonder aanvullend beleid de schuld op lange termijn gaat oplopen. Als de politiek ervoor kiest om de overheidsfinanciën houdbaar te maken (in de hierboven beschreven zin), dan heeft dat als gevolg dat de schuld op de lange termijn zal stabiliseren op 25% van het bbp. Dit is lager dan nodig voor een forse buffer om financiële klappen op te vangen. De politiek kan er ook voor kiezen de schuld op te laten lopen, maar dat betekent wel dat toekomstige generaties niet van dezelfde sociale zekerheid en overheidsvoorzieningen kunnen profiteren als de huidige.
 
Hoe kan de politiek omgaan met een houdbaarheidstekort?
Het gaat hier om een verdelingsvraagstuk tussen generaties, daar gaat de politiek over. Het CPB adviseert niet om nu 16 mld euro te bezuinigen. Het is een politieke keuze wie de lasten draagt en hoe deze worden verdeeld, ook tussen generaties. Het maakt uit hoe en op welke termijn je iets doet: de politiek kan direct ingrijpen, dit uitstellen of nu al maatregelen nemen die de overheidsfinanciën in de toekomst verbeteren. In het verleden is het houdbaarheidssaldo bijvoorbeeld verbeterd door het verhogen van de AOW-leeftijd of het afbouwen van de hypotheekrenteaftrek. Er kunnen soms goede redenen zijn om uitgaven te doen die het houdbaarheidstekort vergroten: zo kunnen uitgaven voor klimaat en milieu opgevat worden als een aflossing of schenking in natura voor toekomstige generaties. Omgekeerd zou een duidelijk positief houdbaarheidssaldo toekomstige generaties eventueel kunnen compenseren voor een slechter milieu. 

Is het houdbaarheidssaldo het enige houvast voor begrotingsbeleid?
Houdbaarheid kijkt vanuit intergenerationele verdeling naar de overheidsbegroting en is daarmee een nuttig perspectief voor beleid, maar niet het enige. Regeren is keuzes maken. Er zijn grenzen aan het budget en daarmee aan de doelen die langs deze weg bereikt kunnen worden. Waar die grenzen liggen hangt af van het perspectief dat je hanteert. Naast techniek is ook een politieke weging nodig. Eén perspectief voor beleid is de harde grens van de financiële markten, ook al weet niemand waar die precies ligt en zijn de financiële markten bovendien vaak abrupt in het toedienen van financiële discipline. Een ander internationaal perspectief is het Verdrag van Maastricht, met criteria rond het jaarlijkse (structurele) overheidstekort en overheidsschuld. Het huidige niveau van de overheidsschuld biedt al behoorlijk wat ruimte om in een eventuele crisis een schok op te vangen. Vanuit het perspectief van de financiële markten en Maastricht is er geen aanleiding om op korte termijn te bezuinigen. 

Wat zegt een houdbaarheidstekort als de overheidsrente zo laag is? 
Het concept houdbaarheid van de overheidsfinanciën blijft relevant in tijden van lage rentes. De nominale rente is laag en soms zelfs negatief voor Nederland. De toekomst is evenwel onzeker en daarom wordt in vergrijzingsstudies rekening gehouden met risico’s door middel van een risico-gewogen discontovoet. De discontovoet is in deze studie hoger dan de economische groei. Wanneer de discontovoet het niveau van de groeivoet van de economie zou naderen, verbetert de houdbaarheid niet. Dit hangt samen met het typisch Nederlandse fenomeen van een omvangrijk kapitaalgedekt pensioenstelsel. De lagere rentebetalingen op staatsobligaties wegen niet op tegen het verlies aan toekomstige belastingen als gevolg van lager rendement over het pensioenvermogen. In het onwaarschijnlijke geval dat de discontovoet kleiner wordt dan de economische groei, is het houdbaarheidssaldo niet langer informatief. In dat geval stabiliseert de schuldquote van de overheid op lange termijn (in potentie op elk niveau), zolang het primaire overheidssaldo constant is.