Een prikkelend toekomstperspectief

De tijden zijn veranderd. Gaandeweg werd duidelijk dat de WIA niet voor iedereen goed uitpakte. Het vorige kabinet stelde een commissie in om het stelsel opnieuw onder de loep te nemen. Deze Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS) constateerde onder meer dat het stelsel dermate complex is dat veel burgers het niet meer begrijpen en dat lang niet iedereen die in de nieuwe wet buiten de boot valt, erin slaagt om aan werk te komen (OCTAS, 2024 https://open.overheid.nl/documenten/401f5bfb-08bf-44bf-8c61-5f2fe557f792/file). In plaats van activering zouden in de toekomst inkomenszekerheid en vertrouwen het uitgangspunt moeten zijn. 

Verschillende doelen

Deze afweging tussen verschillende doelen van socialezekerheidswetten is van alle tijden. Een belangrijk doel van uitkeringen zoals de WIA is het beschermen van burgers tegen inkomensverlies. Maar het stelsel moet er ook voor zorgen dat mensen een uitkering alleen hebben zolang ze die echt nodig hebben. Bovendien moet het stelsel niet zo complex worden dat mensen erin vastlopen en het moet ook nog betaalbaar blijven. Die verschillende doelen: bescherming, activering en eenvoud en de randvoorwaarde van betaalbaarheid, kunnen elkaar bijten. Bij te veel bescherming wordt werken onaantrekkelijk en bij te veel activering schiet de bescherming van mensen tekort. Een goede combinatie van bescherming en activering gaat al snel ten koste van de eenvoud. Bij te veel vereenvoudiging kunnen zowel de bescherming als de activering tekortschieten.

Soms wordt gezegd dat er mogelijkheden zijn om tegelijkertijd beter te beschermen, te activeren en te vereenvoudigen. Voorstanders van een basisinkomen zijn bijvoorbeeld van mening dat een eenvoudig basisinkomen dat hoog genoeg is om van te leven zoveel rust en zekerheid heeft, dat mensen zich beter en gezonder voelen en per saldo juist meer gaan werken. Volgens een groots opgezet, recent Amerikaans onderzoek (Vivalt et al., 2024 https://www.nber.org/papers/w32719) blijkt de praktijk echter weerbarstiger. Uit het experiment bleek dat mensen die jarenlang een basisinkomen hadden ontvangen, gemiddeld genomen minder gingen werken en dat daar geen positieve gezondheidseffecten tegenover stonden.  

Te veel werkprikkels?

Een goed voorbeeld van de moeilijke afweging tussen bescherming, activering en eenvoud in Nederland is te vinden in een onderdeel van de WIA, de WGA-regeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten. Zij krijgen in de eerste jaren een relatief hoge uitkering die gerelateerd is aan hun oude loon. Na enkele jaren wordt er gekeken of zij voor het deel dat zij kunnen werken dat ook echt doen. Een gedeeltelijk arbeidsongeschikte die voldoende werkt, behoudt naast zijn inkomen een relatief ruime uitkering op basis van het oude loon. Een gedeeltelijk arbeidsongeschikte die niet werkt, krijgt alleen een lage uitkering op basis van het minimumloon, de zogenoemde vervolguitkering. De prikkel om te werken in deze wet is dus zo sterk dat degene die werkt boven op het loon ook een hogere uitkering krijgt dan degene die niet werkt. De eerder genoemde commissie (OCTAS) vindt dat die werkprikkel te veel ten koste gaat van de bescherming van de burgers en de begrijpelijkheid van de wet. Daarom stelt ze voor de lage vervolguitkering te verhogen tot hetzelfde niveau als de uitkering voor werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikten. Daardoor wordt het stelsel eenvoudiger en neemt de bescherming iets toe.

Maar dat komt tegen een prijs. Uit recent onderzoek (Kantarcı, Mesman en Van Sonsbeek, 2024 https://esb.nu/werkprikkels-bij-arbeidsongeschiktheid-zijn-complex-maar-effectief) blijkt namelijk dat de vervolguitkering wel degelijk effectief is om de arbeidsdeelname van arbeidsongeschikten te verhogen. Zeker op dit moment, nu de arbeidsmarkt erg krap is en werkgevers om personeel zitten te springen. De arbeidsdeelname van gedeeltelijk arbeidsongeschikten valt door de prikkels in het stelsel acht procentpunten hoger uit dan zonder enige werkprikkel. Hoe groter de prikkel en hoe krapper de arbeidsmarkt, hoe groter het effect blijkt te zijn. Dat maakt de afweging complex: betere bescherming en een eenvoudiger stelsel tegenover een duurdere regeling en minder mensen die werken naast hun uitkering. Zo blijkt opnieuw hoe moeilijk het is om een goede balans te vinden tussen de verschillende doelen van bescherming, activering een eenvoud. De beste keuze in die balans is niet precies te bepalen, maar hangt af van voorkeuren en maatschappijvisie. 

Kiezen voor later

Dat geldt niet alleen voor sociale zekerheid, maar breder voor toekomstgerichte vraagstukken. Daarom hebben we in de recente langetermijnverkenning ‘Kiezen voor later: vier visies voor 2050’ (CPB, 2024 https://www.cpb.nl/kiezen-voor-later-vier-visies-voor-2050) vier scenario’s uitgewerkt, waarin vier verschillende maatschappijvisies leidend zijn. Voor de sociale zekerheid leiden de vier scenario’s tot vier verschillende systemen. In het scenario ‘markt’ biedt de overheid een minimaal vangnet, dat daardoor eenvoudig en goedkoop kan zijn, maar als keerzijde weinig bescherming biedt. In het scenario ‘duurzaam’ leidt de transitie naar een duurzame samenleving tot veel veranderingen op de arbeidsmarkt. Daarom staat in dat scenario activering centraal, ook als dat ten koste gaat van bescherming of eenvoud. In het scenario ‘samen’ staat juist bescherming centraal en biedt de overheid een ruim stelsel van collectieve voorzieningen, wat weer ten koste kan gaan van de activering. In het scenario ‘autonoom’, ten slotte, variëren bescherming en activering tussen regio’s en tussen sectoren, afhankelijk van wat bijvoorbeeld sociale partners overeenkomen, met als keerzijde een hogere mate van ongelijkheid. 

Bij al deze smaken wordt een andere afweging gemaakt tussen de verschillende doelen van sociale zekerheid, in de wetenschap dat die keuzes ook een keerzijde hebben. Keuzes voor de toekomst zijn ook in de sociale zekerheid niet gratis, maar wel belangrijk!