Met een zak geld kun je je niet verdedigen

800 miljard euro extra voor herbewapening vanuit Europa. Verdubbeling van de defensiebudgetten van EU-lidstaten. Aan geld lijkt geen gebrek. En weinigen die nu nog aan de noodzaak van maatregelen twijfelen, met een oorlog in Europa en een terugtrekkend VS. Maar met een zak geld kun je je niet verdedigen. Je hebt menskracht nodig, en materieel. Meer vraag zonder meer aanbod leidt slechts tot hogere prijzen. Dan zijn we armer, maar nog niet veiliger. De echte uitdaging ligt dan ook in het vergroten van onze defensiecapaciteit: fabrieken, technologie, onderzoek, softwareontwikkeling. De overheid speelt daarbij een belangrijke rol. Wat is er nodig?

Marcel Timmer

onderdirecteur of the CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis

Schaalvergroting is cruciaal. Het ontwikkelen van nieuwe technologieën en het opzetten van productielijnen kost veel tijd en vereist forse investeringen aan het begin. Maar staat de fabriek eenmaal, dan zijn er ook grote schaalvoordelen te behalen. Hoe hoger de aantallen die van de band rollen, des te lager de kosten per eenheid product. Maar de Europese defensie-industrie wordt nu gekenmerkt door kleine markten en lage productie-aantallen. Dit is historisch gegroeid. Nationale soevereiniteit op het gebied van veiligheid staat hoog in het vaandel. Daarom hebben landen een nationaal defensiesysteem, met technische standaarden die geregeld niet compatibel zijn. Zo waren er tot voor kort vier tankproducenten in Europa, met elk hun nationale ontwerp, kleine markten en te lage productie-aantallen om rendabel te zijn.

Opschalen

Een recent rapport van het International Institute for Strategic Studies analyseert hoe schaalvoordelen beter benut kunnen worden (IISS 2024). Dit vraagt om contracten met zekerheid op afzet voor langere periodes. Overheden, als belangrijkste afnemers van defensiematerieel, zullen deze contracten moeten leveren. Tegelijkertijd is er het gevaar dat overheidsaanbesteding leidt tot lobbyisme en monopolie. Gezonde mededinging blijft van belang, ter voorkoming van inefficiënties, maar ook ter bevordering van de broodnodige innovatie in de defensiesector. Het zijn vaak de gevestigde bedrijven die bij traditionele aanbestedingsrondes succesvol zijn. Die richten zich vooral op doorontwikkeling van materieel (hardware). Een nieuwe bottom-up aanpak kan helpen om innovatieve bedrijven aan te trekken die softwareontwikkeling als speerpunt hebben (Howell et al., 2021).

Integreren

Schaalvergroting vereist ook verdergaande integratie van defensiesystemen in Europa. Gezamenlijke aanbesteding van Europese landen, zoals via het EDIRPA programma, kan opschaling aanjagen. Integratie van nationale defensiesystemen voorkomt marktfragmentatie zoals in het verleden. Die integratie gaat echter moeizaam. De introductie van een nieuwe gezamenlijk ontwikkelde tank door Duitsland en Frankrijk werd onlangs met tien jaar uitgesteld, naar 2040 (ES&T 26-09-2023). Oude nationale reflexen zullen moeten worden onderdrukt om vaart te maken.

Afbouwen afhankelijkheid

Veiligheid vereist ook grotere autonomie in de vele stappen van productieketens. Het gaat niet alleen om de opbouw van productieplekken. Het gaat ook om een afbouw van de afhankelijkheid van grondstoffen, componenten en ICT-systemen uit niet-geallieerde landen. Dit kan door te zoeken naar andere leveranciers uit coöperatieve landen. Maar ook door recycling van grondstoffen, het onderzoeken van technologische alternatieven en het produceren van substituten. Europese samenwerking en coördinatie van onderzoek en productie is daarbij onontbeerlijk om ook hier voldoende schaal te bereiken (Brueghel 2024; Beetsma, Buti en Nicoli 2024).

Nieuwe kansen

Daarbij zullen er nieuwe technologische mogelijkheden en economische kansen ontstaan. Het bekendste voorbeeld uit het verleden is de ontwikkeling van het internet dat is aangejaagd door het Amerikaanse Defense Activated Research Projects Agency (DARPA). Of de introductie van GPS-navigatiesystemen door de US Navy (Mazzucato 2013). Dit lijkt met name kansrijk in nieuwe zogenoemde dual-use-technologieën die zowel militaire als civiele toepassingen kennen (Mowery 2012). Voorbeelden zijn cybersecurity, navigatie- en dronetechnologieën die niet alleen door overheden maar ook door bedrijven en consumenten gebruikt kunnen worden. Nederland zal zich proactief moeten opstellen om een goede positie te verkrijgen in de nieuwe Europese waardeketens die zullen ontstaan.

Niet rijk rekenen

Daarbij moeten we ons niet rijk rekenen. Ja, er zullen nieuwe economische kansen ontstaan. Maar dat laat onverlet dat meer defensie ook een grotere inzet van schaarse middelen vereist: arbeid, grondstoffen, energie, grond en milieuruimte. Productiefactoren die we dan niet kunnen aanwenden voor andere doelen. De uitbreiding van defensie gaat ons een zak geld kosten. Of we er veiligheid voor terugkrijgen, zal afhangen van het Europese vermogen tot samenwerking.