De Nederlandse economie in historisch perspectief: Arbeidsaanbod en werkgelegenheid

Samenvatting

• De arbeidsparticipatie is de afgelopen decennia sterk gestegen na een dal in de jaren tachtig, en ligt nu per saldo licht boven het niveau van de negentiende eeuw.
• De arbeidsparticipatie van mannen is gedaald onder invloed van de opbouw van de verzorgingsstaat en de vervroegde uittredingsmogelijkheden. 
• De participatie in betaald werk van vrouwen is vanaf de jaren zeventig snel gestegen onder invloed van het toegenomen opleidingsniveau en veranderde rolopvattingen in de maatschappij, waarbij tweeverdienen de standaard is geworden. De participatie in betaald werk van vrouwen ligt echter nog wel lager dan die van mannen en daarnaast werkt een grote meerderheid van de vrouwen in deeltijd. 
• Toch is het aantal gewerkte uren per inwoner de laatste vijftig jaar vrij stabiel gebleven. De daling van het aantal gewerkte uren per werkzaam persoon is gecompenseerd door een stijging van het aantal werkzame ouderen als gevolg van langer doorwerken.
• Het opleidingsniveau van de werkzame bevolking is de afgelopen vijftig jaar snel gestegen, zowel bij mannen als, in nog sterkere mate, bij vrouwen.
• In internationaal opzicht heeft Nederland een relatief hoge arbeidsparticipatie en werken Nederlanders tot op relatief hoge leeftijd door. Daar staat tegenover dat Nederland het grootste aandeel deeltijdwerkers en de kortste gemiddelde werkweek per werkende ter wereld heeft. Ook heeft Nederland internationaal bezien een zeer hoog aandeel werknemers met een flexibel contract.

Figuur 3.1     Bevolking en participatiegraad

De Nederlandse beroepsbevolking telt momenteel ongeveer acht mln personen. Figuur 3.1-links laat de ontwikkeling zien sinds 1800 van de potentiële beroepsbevolking (iedereen van 15 tot 65 jaar) en de beroepsbevolking (iedereen van 15 tot 65 jaar die werkt of op zoek is naar werk) (2).  Figuur 3.1-rechts toont hoe de participatie van mannen en vrouwen zich in de tijd heeft ontwikkeld en elkaar steeds meer nadert. De brutoparticipatiegraad geeft weer welk percentage van de beroepsbevolking werkt of op zoek is naar werk. In de negentiende eeuw was de participatiegraad tamelijk stabiel. Er was weinig fluctuatie rond het eeuwgemiddelde van 68% van de bevolking. Van begin negentiende eeuw tot midden jaren tachtig van de twintigste eeuw daalde de participatiegraad geleidelijk met in totaal 12%-punt, tot 56% van de bevolking in 1985. In dat jaar deed zich een markante kentering voor: na 1985 vertoonde de participatiegraad een snelle toename, met 16%-punt in iets meer dan dertig jaar. In 2019 (net vóór corona) was de participatiegraad 71%.

Het verschil in participatiegraad tussen mannen en vrouwen is 58%-punt in 1900 en neemt af tot 14%-punt nu. In 1900 was de brutoparticipatiegraad van mannen 97% en die van vrouwen 39%. In de decennia voorafgaand aan de Tweede Wereldoorlog daalden beide, die van mannen het meest. In de jaren veertig stabiliseerde de participatie van zowel mannen als vrouwen. Maar terwijl de participatie van vrouwen vanaf de jaren zestig een steeds sterkere stijging inzette, begon de participatie onder mannen eind jaren vijftig opnieuw te dalen. De daling hield aan tot halverwege de jaren tachtig. Daarna trad ook bij mannen een stijging in, maar hun participatiegraad keerde niet terug naar het niveau van halverwege de twintigste eeuw, laat staan naar het niveau van het begin van de eeuw (zie ook Van Sonsbeek en Ebregt, 2023). 

De afname van de arbeidsparticipatie na 1900 houdt verband met toenemende welvaart en, na de Tweede Wereldoorlog, met de invoering van de AOW en later ook vroegpensioenregelingen als de VUT. In 1900 móesten mannen – de traditionele kostwinners in het gezin – werken, zeker tot hun 65e maar in veel gevallen zolang ze leefden. Vandaar een participatiegraad van 97% onder mannen in 1900. De snelle stijging van de participatiegraad van vrouwen vanaf de jaren zestig van de twintigste eeuw (van 33% in 1960 tot 65% in 2017) houdt verband met de stijging van het opleidingsniveau in de samenleving en veranderingen in opvattingen over de rolverdeling tussen man en vrouw (Adema et al., 2019). De stijging van de participatiegraad onder mannen én vrouwen na 1985 houdt verband met het terugdringen van de ruimhartigheid van de welvaartstaat, in het bijzonder het gebruik van WAO en WW en later ook van vroegpensioenregelingen (zie ook hoofdstuk 6). 

Figuur 3.2     Werkzame beroepsbevolking naar geslacht

De groei van de bevolking is in de negentiende en twintigste eeuw de belangrijkste reden voor de toename van de beroepsbevolking. Het aantal Nederlanders van 15 tot 65 jaar was in het begin van de eenentwintigste eeuw negen keer zo groot als in het begin van de negentiende eeuw. Dat geldt ook voor de beroepsbevolking (15 tot 65 jaar), een maat van het arbeidsaanbod. De beroepsbevolking vertoonde in de gehele periode gestage groei. 

Het aandeel vrouwen in de werkzame beroepsbevolking passeert het begin van deze eeuw de 40%. De verschuiving in de verdeling van mensen met betaald werk van mannen naar vrouwen startte in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Vanaf het begin van de negentiende eeuw tot kort vóór het midden van de twintigste eeuw vertoonde het aandeel mannen een zeer geleidelijke toename, van 66% in 1800 tot ruim 73% in 1945. Mogelijk hing de navenante afname van het aandeel vrouwen samen met welvaartsgroei, dat wil zeggen met de afnemende noodzaak dat beide partners in een gezin betaald werk verrichten (in combinatie met de heersende opvatting dat het vanzelfsprekend is dat de man werkt). Het aantal mannen met betaald werk is vanaf eind jaren zestig met ongeveer een derde toegenomen; het aantal vrouwen met betaald werk is in dezelfde periode bijna verdrievoudigd. In 1969 was 71% van de werkenden man; in 2021 was dat aandeel afgenomen tot 53%. Zeker vóór de komst van hulpmiddelen als de koelkast en de wasmachine en van supermarkten voor de dagelijkse boodschappen was het huishouden tijdrovend en zwaar werk. Werkzaamheden in het huishouden zijn onbetaald en worden daarom niet meegerekend in de economische productie (zoals in de nationale rekeningen), maar dragen wel bij aan de (brede) welvaart.

Ook de impact van enkele grote economische crises is zichtbaar in figuur 3.2-links. De crises van de jaren dertig en jaren tachtig van de twintigste eeuw en de financiële crisis van circa 2008-2011 leidden alle drie tot een sterke toename van de werkloosheid en daardoor tot een daling van de werkzame beroepsbevolking.

Figuur 3.3     Participatiegraad naar geslacht en leeftijd

Over de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie in het recente verleden zijn meer details bekend. In figuur 3.3 is de participatiegraad van mannen en vrouwen in zes leeftijdsgroepen vanaf eind twintigste eeuw afgebeeld. Te zien is de algemeen stijgende tendens van de participatiegraad bij zowel mannen als vrouwen. Met uitzondering van de jongste groep is in alle leeftijdsgroepen de participatie van mannen hoger dan die van vrouwen. Onder vrouwen in de leeftijden 25 tot 55 jaar deed zich in het begin van de eenentwintigste eeuw nog een duidelijke, geleidelijke toename voor. Die vlakte rond 2010 af. Onder mannen in die leeftijden daalde de participatie na 2010.

De participatiegraad onder personen van 55 jaar en ouder is de afgelopen decennia snel gestegen. Terwijl die participatiegraad nog onder de 40% lag aan het eind van de jaren negentig, is die inmiddels meer dan verdubbeld tot bijna 80%. De belangrijkste redenen hiervoor zijn de daling van het aantal WAO- en WW-uitkeringen en de afbouw van vroegpensioenregelingen (zie ook hoofdstuk 6). Geleidelijk steeg ook de participatie onder 65- tot 75-jarigen. Dit houdt verband met de toename van de levensverwachting en de stijging van de AOW-gerechtigde leeftijd (vanaf 2013), waardoor meer mensen ook na hun 65e doorwerken. 

Ondanks die stijging van de arbeidsparticipatie is er nog steeds sprake van een groot onbenut arbeidspotentieel. Stigter en Wilthagen (2022) schatten dit op ongeveer 1,5 mln fte, op basis van een vergelijking met de EU-landen met de hoogste participatieniveaus. De omvang van het onbenutte arbeidspotentieel in Nederland wordt onder andere bepaald door de internationaal bezien bijzonder grote hoeveelheid deeltijdwerkers, met name onder vrouwen. Dit weerspiegelt overigens een voorkeur voor deeltijdwerken, die maar moeilijk te veranderen is (Van Elk et al., 2020). Ook het relatief grote aantal inactieven in uitkeringen zoals de WIA en de Participatiewet draagt bij aan het onbenutte arbeidspotentieel. Tot voor kort droeg ook de lage arbeidsparticipatie onder ouderen in belangrijke mate bij aan het onbenutte arbeidspotentieel, maar deze factor is momenteel in Nederland van minder belang aangezien in Nederland tegenwoordig langer wordt doorgewerkt dan in de meeste andere EU-landen en de arbeidsparticipatie van ouderen sterk gestegen is.

Figuur 3.4     Werkzame beroepsbevolking naar leeftijdsgroep en effectieve uittreedleeftijd

Zowel de omvang als samenstelling van de werkzame beroepsbevolking veranderen de afgelopen vijftig jaar ingrijpend. De werkzame beroepsbevolking is sterk gegroeid, met 75% tussen 1970 en 2020 (figuur 3.4-links). De groei werd in deze periode eerst gedreven door groei van de bevolking en later ook door de verhoogde arbeidsparticipatie van ouderen. De voornaamste verschuivingen naar leeftijd zijn de groei van de groep werkenden van 25 tot 45 jaar vanaf de jaren zeventig tot kort voor de eeuwwisseling, en de groei van de groep werkenden van 45 jaar en ouder vanaf eind jaren tachtig. Het aantal werkenden in de jongste leeftijdsgroep daalde tussen 1970 en 2020 met 13%. Deze daling voltrok zich voornamelijk vanaf midden jaren tachtig tot eind jaren negentig. 

De effectieve uittreedleeftijd daalt vanaf 1970 eerst scherp als gevolg van vroegpensioenregelingen. Terwijl de gemiddelde werkende in 1970 op 65-jarige leeftijd stopte met werken – doorgaans precies op het moment dat de AOW inging – daalde de effectieve pensioneringsleeftijd in de jaren tachtig tot beneden de 60 jaar (figuur 3.4-rechts). De Vervroegde Uittredingsregeling (VUT) was financieel dermate aantrekkelijk dat doorwerken na 60 jaar uitzondering werd in plaats van regel. In de sectoren energievoorziening, waterbedrijven/afvalbeheer en overheid lag de effectieve uittredingsleeftijd het laagst, ruim onder de 60 jaar.

De afgelopen vijftien jaar is de effectieve uittreedleeftijd weer gaan stijgen en inmiddels terug op het niveau van vijftig jaar geleden. In 2004 werd met de Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling (VPL) geleidelijk een eind gemaakt aan de gunstige vervroegde uittredingsregelingen. De levensloopregeling die als alternatief daarvoor werd geïntroduceerd, werd geen succes, maar gedreven door de financiële prikkel ontstond een cultuuromslag waarin langer doorwerken weer steeds gangbaarder werd (Van Dalen et al., 2012).

Figuur 3.5     Werkzame beroepsbevolking naar geslacht en opleidingsniveau

Het opleidingsniveau van de beroepsbevolking stijgt sterk in de afgelopen vijftig jaar. Figuur 3.5 laat zien dat de volgtijdelijke patronen bij mannen en vrouwen dezelfde zijn: het aantal werkenden met laag opleidingsniveau (3) daalde en de aantallen werkenden met middelbaar en hoog opleidingsniveau stegen. In 1970 was bijna 60% van de werkende mannen laagopgeleid, inmiddels is dat gedaald tot ongeveer 20%.

Onderwijs is vroeger voorbehouden aan een kleine elite en komt heel geleidelijk binnen bereik van een steeds groter deel van de bevolking. De eerste onderwijswetten dateren van het begin van de negentiende eeuw, maar leerplicht was er toen nog niet. De Leerplichtwet van 1901 schreef voor dat kinderen tussen de zes en twaalf jaar verplicht onderwijs moeten krijgen (later uitgebreid tot zestien jaar). Vanaf begin twintigste eeuw zaten kinderen van dezelfde leeftijd ook bij elkaar in een lokaal en krijgen ze klassikaal onderwijs.

De Wet op het Voortgezet Onderwijs (de ‘Mammoetwet’) gaat in 1968 in en reguleert het voortgezet onderwijs. De wet verving meerdere oudere wetten die afzonderlijke onderdelen van het voortgezet onderwijs bestreken, en is later nog vele malen gewijzigd. De grondgedachte achter deze wet was dat elke leerling een algemene én een beroepsopleiding zou volgen. De wet faciliteerde de doorstroom tussen de schooltypen mavo, havo en vwo. Mobiliteit tussen de oudere typen voortgezet onderwijs, zoals mulo en hbs, was vrijwel onmogelijk. De Mammoetwet had niet als primair doel om kansenongelijkheid te verminderen. Vanaf de jaren zeventig kreeg dat motief wel meer aandacht.

Figuur 3.6     Werkweek in uren en arbeidsduur naar geslacht

Bron werkweek in industrie 1870-2008: OECD (2014), How was life?; Bron werkweek in totale economie: 2003-2021: CBS.

De duur van de gemiddelde werkweek daalt in de loop van de tijd aanzienlijk, zoals blijkt uit figuur 3.6-links. In de negentiende eeuw waren werkweken van boven de zestig uur de norm. Er werd zes dagen per week gewerkt en werkdagen telden vaak tien tot twaalf uur. In 1919 werd de achturige werkdag ingevoerd. De standaard werkweek daalde tot 48 uur. In 1960 werd de werkvrije zaterdag ingesteld door het kabinet-De Quay. Geleidelijk daalde de standaard werkweek tot rond de veertig uur in de jaren zeventig. Steeds meer sectoren verlaagden hun standaard voltijdse werkweek vervolgens naar een lager niveau, zoals de overheid die sinds 1997 een 36-urige werkweek kent. Naast deze verkorting van wat onder een voltijdse werkweek verstaan werd, kozen sinds het einde van de vorige eeuw ook steeds meer werknemers, in het bijzonder vrouwen, ervoor om in deeltijd te werken. De kortere lengte van de werkweek, en parallel daaraan de stijging van de hoeveelheid vrije tijd, is een belangrijk element in de ontwikkeling van de brede welvaart (zie hoofdstuk 7).

Er is een groot verschil in werkweekduur tussen mannen en vrouwen. In het begin van deze eeuw bedroeg die gemiddeld 37 uur voor mannen en 25 uur voor vrouwen (figuur 3.6-rechts). In 2020 is het verschil verkleind tot respectievelijk 35 en 26 uur. Hoewel het verschil tussen mannen en vrouwen dus afneemt, geven de gemiddelde uitkomsten aan dat relatief veel vrouwen in deeltijd werken. Sinds het begin van deze eeuw werkt ongeveer driekwart van de mannen voltijd (dit aandeel daalt licht); van de vrouwen werkt iets meer dan een kwart voltijd (dit aandeel stijgt licht).

Figuur 3.7     Gewerkte uren (arbeidsvolume)

Het totaalaantal gewerkte uren per jaar (het arbeidsvolume) neemt tussen 1970 en 2020 met 35% toe (figuur 3.7-links). Dat komt vooral door de snelle toename van het aantal werkenden, want het gemiddelde aantal gewerkte uren per werkzaam persoon is in dezelfde periode gedaald met 23%. Dit is een logisch gevolg van de toename van het aandeel vrouwen in de werkende bevolking, aangezien vrouwen in grote meerderheid in deeltijd werken.

Het arbeidsvolume per inwoner is echter opvallend stabiel (een toename van 1%) en groeit dus min of meer mee met de bevolking. Figuur 3.7-rechts toont zowel het dalende aantal gewerkte uren per jaar per werkzaam persoon en het stabiele aantal gewerkte uren per jaar per inwoner. De toenemende arbeidsparticipatie door langer doorwerken van zowel mannen als vrouwen compenseert de verkorting van de gemiddelde werkweek. Anders gezegd: mensen werken tot op hogere leeftijd, maar werken gemiddeld minder uren (Koopmans et al., 2022). 

Figuur 3.8     Werkzame personen en werkenden naar type dienstverband

De flexibilisering van de Nederlandse arbeidsmarkt neemt vooral de laatste decennia aanzienlijk toe. Momenteel heeft ruim 60% van de werkenden in Nederland een vast contract. Bijna 40% heeft een flexibel contract of werkt als zelfstandige. Volgens de nationale rekeningen is momenteel zo’n 17% van de werkenden zelfstandige (1,6 mln personen, figuur 3.8 links). Hoewel uit recente enquêtecijfers blijkt dat het aandeel zzp’ers in de werkzame beroepsbevolking in recente jaren is toegenomen (figuur 3.8 rechts), ligt het aandeel zelfstandigen nauwelijks hoger dan vijftig jaar geleden. Terwijl nieuwere beroepen met veel zelfstandigen, zoals webdesigners, zijn ontstaan, zijn oude beroepen met veel zelfstandigen, zoals de melkboer, verdwenen. We zien echter vooral een toename van het aandeel van werknemers met een flexibel contract, met ongeveer 5 %-punt sinds 2003. Beroepsgroepen met een hoog aandeel flexibele dienstverbanden zijn creatieve, agrarische, dienstverlenende beroepen en beroepen in transport en logistiek. De hoogste aantallen werkenden met een flexibel dienstverband zijn echter mensen met administratieve, technische, commerciële beroepen of een beroep in zorg en welzijn (Enquête Beroepsbevolking 2022).

De stijging van flexibele arbeidscontracten concentreert zich relatief sterk bij de lagere opleidingsniveaus. Een flexibele arbeidsmarkt heeft voordelen, zoals een sterker aanpassingsvermogen van de economie, maar de nadelen van flexibele arbeidsrelaties komen voor een relatief groot deel voor rekening van zwakkere groepen op de arbeidsmarkt (Euwals et al., 2016). Dat komt met name omdat steeds meer mensen afhankelijk blijven van flexbanen en niet doorstromen naar een vast contract (Kremer et al., 2017). De Commissie Regulering van Werk (‘Commissie-Borstlap’, 2020) stelde een reeks aanbevelingen op die zich richten op het versmallen van de kloof tussen vaste en flexibele arbeidscontractvormen en de herbevestiging van het vaste contract als norm. In 2020 is ook de Wet Arbeidsmarkt in Balans van kracht geworden. Deze heeft onder meer als doel om het verschil in arbeidskosten tussen ‘vast’ en ‘flex’ te verkleinen. 

Figuur 3.9     Deeltijdwerk en tijdelijke contracten internationaal

In Nederland wordt internationaal bezien uitzonderlijk veel in deeltijd gewerkt. Bijna 36% van de werkenden in Nederland werkt in deeltijd volgens de OECD-definitie van minder dan dertig uur per week (figuur 3.9-links). In de ons omringende landen ligt dat percentage rond de 20% en in veel Oost- Europese landen komt deeltijdwerk zelfs nauwelijks voor. Het hoge deeltijdpercentage in Nederland komt ook tot uiting in het aantal arbeidsuren per jaar, per werkende. Dat is internationaal bezien in Nederland erg laag en ligt 17% onder het OECD-gemiddelde (1417 vs. 1716 uur).

In internationaal opzicht behoort Nederland ook tot de landen met de meeste flexibele contracten. Van alle werknemers in Nederland heeft 27% een flexibel contract. Dat is meer dan twee keer zoveel als het OECD-gemiddelde van 12%. Alleen Spanje komt binnen Europa met het percentage tijdelijke contracten enigszins in de buurt van Nederland. Daarnaast heeft Nederland ook een hoger percentage zelfstandigen dan de meeste andere Europese landen.

(2) In 2022 heeft het CBS een revisie van de Enquête Beroepsbevolking (de gegevensbron van beroepsbevolking en participatiegraad) doorgevoerd. De getoonde cijfers zijn volgens de methodiek van vóór deze revisie.
(3) Voor opleidingsniveau is de standaard classificatie van CBS gebruikt. Daarin wordt momenteel onderscheid gemaakt tussen laag (basisonderwijs, vmbo, de eerste 3 leerjaren van havo/vwo en mbo-1), middelbaar (bovenbouw van havo/vwo en mbo-2 t/m 4) en hoog (hbo en wo).