Groenere toekomst door herijking van Europese begrotingsnormen

Onvoldoende en complex

Het is duidelijk dat de huidige EU-begrotingsregels, verzameld in het zogenoemde stabiliteits en groeipact (SGP), niet meer voldoen. Dit blijkt onder meer uit de aanhoudend hoge schuldniveaus in sommige lidstaten, en het feit dat het begrotingsbeleid van de lidstaten veelal procyclisch is. Bovendien zijn de regels zeer complex, wat heeft bijgedragen aan zwakke naleving en handhaving. Tegelijkertijd lijkt het er ook op dat er onvoldoende financiering beschikbaar wordt gesteld om de Europese klimaatdoelstellingen voor 2030 te halen.  Europese beleidscoördinatie is noodzakelijk omdat een ’groene investering’ niet alleen effecten heeft in het thuisland, maar ook in andere landen. Het klimaatprobleem kent immers geen grenzen. In een recent rapport spreekt het IMF van een trilemma voor overheden tussen het bereiken van de klimaatdoelen, schuldhoudbaarheid op de langere termijn en politieke haalbaarheid. Het laatste doel lijkt aan gewicht te winnen, zie de terugtrekkende bewegingen die de regeringen in het Verenigd Koninkrijk en in Zweden onlangs maakten op het klimaatbeleid omdat het te duur werd geacht. In de VS wordt daarentegen gekozen voor een oploop in staatsschuld mede door het uitdelen van grootscheepse transitiesubsidies. Hoe zorgen we ervoor dat een nieuw begrotingsbeleid de noodzakelijke groene investeringen in Europa aanjaagt? 

Wat dan wel?

De meningen over de Europese begrotingshervorming verschillen sterk. Volgens Duitsland moet er niet gemorreld worden aan de huidige regels. Frankrijk en Italië vinden juist dat de begrotingsregels soepeler kunnen: meer rekening houdend met de economische context van elke lidstaat, en met meer ruimte voor (groene) investeringen. De commissie-Beetsma vatte verschillende opties  helder samen. 

Een eerste mogelijkheid is de introductie  van de zogeheten ’green golden investment rule’. Volgens deze regel tellen groene investeringen niet mee bij de bepaling van mogelijke overschrijding van een begrotingsnorm. Dit omdat publieke investeringen vaak procyclisch blijken te zijn en als eerste krimpen in het geval van economische neergang, ook in Nederland. Deze krimp werkt tegen de klimaatdoelstelling in. Aan de andere kant beperkt introductie van deze uitzonderingsregel de integrale begrotingsafweging: extra groene investeringen gaan immers ten koste van andere uitgaven, of verhogen de schuld. Ook is het niet eenvoudig om groene investeringen te classificeren en af te bakenen van andere publieke uitgaven.

Een tweede mogelijkheid is aanpassing en uitbreiding van de EU-begroting. Deze kan meer worden gericht op financiering van groene investeringen met evidente grensoverschrijdende effecten, zoals internationale energienetwerken. Meer investeringen kunnen worden gefinancierd via nieuwe Europese belastingen, via hogere nationale bijdragen, of Europese schulduitgiften. Maar is er genoeg steun voor bij het Europese electoraat?

Een derde mogelijkheid is een zogeheten ’green fiscal pact’ met als doel om private investeringen en innovaties in de groene richting te stimuleren. Dit is cruciaal, omdat de inzet van privaat kapitaal in de energietransitie vele malen groter zal moeten zijn dan de inzet van publiek kapitaal. Dit kan door verleiden (subsidies) of bestraffen (beprijzing van CO₂-uitstoot en normering). Bestraffing zal leiden tot hogere lasten voor bedrijven en uiteindelijk huishoudens. Overheden zullen geneigd zijn geld uit te geven om kwetsbare huishoudens uit de wind te houden en maatschappelijke steun te verwerven. Het is de vraag of de CO2-belastingbaten deze uitgaven kunnen dekken. 

Ook loopt er een meer fundamentele keuze tussen aanpassingen van het huidige systeem van harde begrotingsregels of de introductie van begrotingsnormen (fiscal standards), zoals voorgesteld door de uitspreker van de CPB-Lecture Jeromin Zettelmeyer. Bij begrotingsnormen wordt meer recht gedaan aan landspecifieke omstandigheden, zoals de noodzaak voor groene investeringen. Het betekent wel dat toezichthouders (de IFIs, independent fiscal institutes) een grotere rol moeten krijgen. En dat ramingen en begrotingsbesluiten meer rekening moeten houden met de kosten van klimaatadaptatie en -mitigatie. Het CPB heeft hiertoe onlangs een eerste aanzet gegeven.

Nederland moet meedoen 

Als klein land is Nederland extra gebaat bij internationale coördinatie van begrotings- en vergroenings- beleid. En het zal zich moeten mengen in het debat. Wat weegt het zwaarst: klimaatdoelen, schuldhoudbaarheid op de langere termijn of politieke haalbaarheid? Europees begrotingsbeleid is te belangrijk voor Nederland om aan de Duitsers en Fransen over te laten. Kom, luister en discussieer dus mee op 16 november in de Glazen Zaal in Den Haag.

Marcel Timmer