Een economische blik op verevening

Lees ook de bijbehorende artikelen op Mejudice.nl en cpb.nl.

De belangrijkste vijf conclusies van dit boek:

• Het verevenen van middelen tussen gemeenten heeft gevolgen voor de locatiekeuze van huishoudens en de doelmatigheid van het lokale voorzieningenaanbod. Langs deze kanalen beïnvloedt verevening de nationale welvaart. 
• Compensatie van verschillen in het beroep op sociale voorzieningen past binnen een welvaartseconomische benadering. Het compenseren van kosten voor lokale voorzieningen, die tussen gemeenten mogen verschillen, en het verevenen van de grondslag voor de ozb op woningen niet.
• In een variant langs deze lijnen, die voorzieningen buiten het sociaal domein niet meer verevent, blijft driekwart van de huidige rijksuitkeringen gehandhaafd. Uitkeringen dalen dan het meest in de vier grote steden en in het noorden van het land. 
• De landelijke inkomstenbelasting benadeelt productieve steden en landelijke woonsubsidies bevoordelen de dure. Het corrigeren hiervoor door middel van verevening kan de nationale welvaart verhogen.
• De verdeling van rijksuitkeringen verandert aanzienlijk wanneer gecorrigeerd wordt voor inkomstenbelasting en woonsubsidies. De concentratie van inwoners in productieve steden neemt hierdoor op lange termijn toe, maar de stijging van het bruto binnenlands product is beperkt.

Gemeenten zijn voor twee derde van hun inkomsten afhankelijk van het Rijk. Het bedrag per inwoner is in gemeenten die het meest ontvangen vier keer zo hoog als in gemeenten die het minste krijgen. Door de verdeling van uitkeringen vindt namelijk verevening plaats. Dit brengt verschillen tussen gemeenten in uitgaven in het sociaal domein, in kosten in het fysiek domein en in eigen inkomsten in balans. De huidige vereveningssystematiek is gebaseerd op het principe dat gemeenten bij gelijke lastendruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen aanbieden.

Dit boek gaat over een welvaartseconomische benadering van verevening. We geven hiermee een aanzet tot een andere manier om naar dit onderwerp te kijken en verkennen hoe deze benadering concreet vorm zou kunnen krijgen. Centraal in ons afwegingskader staat hoe het Rijk – rekening houdend met maatschappelijke voorkeuren voor een verdeling van middelen tussen arm en rijk – de verdeling van uitkeringen aan gemeenten kan gebruiken om de nationale welvaart zo groot mogelijk te maken. Kanalen waarlangs de vereveningssystematiek de nationale welvaart beïnvloedt zijn het effect op de locatiekeuze van huishoudens en op de doelmatigheid van het lokale voorzieningenaanbod. Verevening heeft ook gevolgen voor de vestigingskeuze van bedrijven en de ruimtelijke spreiding van banen.

Het verevenen van verschillen in het beroep op sociale voorzieningen past bij een welvaartseconomische benadering. Dit voorkomt dat teveel mensen wegtrekken uit gebieden met een ongunstige sociaaleconomische samenstelling. Vooral in sommige grote steden zouden productievoordelen en andere aantrekkelijke kenmerken anders onderbenut blijven. Het compenseren van kosten voor lokale voorzieningen is in dit afwegingskader echter niet doelmatig. Compensatie van kostenverschillen stimuleert mensen immers om te gaan wonen in gebieden waar kosten hoog zijn – bijvoorbeeld vanwege een slappe bodem. Zonder verevening kunnen verschillen in het aanbod van lokale voorzieningen wel toenemen. Maatschappelijke weerstand tegen dergelijke verschillen kan dan een reden zijn om toch – deels – te verevenen.

Verevening van lokale belastingen is niet doelmatig als de mensen die de belasting betalen ook profiteren van de voorzieningen die hiervan worden betaald. Dit geldt voor de ozb op woningen, maar waarschijnlijk minder voor die op bedrijfspanden. Verevening is wel doelmatig voor zover baten van lokale voorzieningen buiten gemeentegrenzen terechtkomen – bijvoorbeeld door spillovers tussen centrum- en randgemeenten. Het is niet doelmatig om via verevening agglomeratievoordelen af te romen of te compenseren voor de nadelen van agglomeratie.

Dit boek laat zien dat een welvaartseconomische benadering langs deze lijnen in de uitwerking niet hoeft te leiden tot grote verschillen met de huidige verdeling van rijksuitkeringen aan gemeenten. Een variant die voorzieningen buiten het sociaal domein niet meer verevent, verdeelt ongeveer driekwart van alle uitkeringen op dezelfde manier als de huidige systematiek. Het verschil ontstaat bijna volledig binnen de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De uitkering daalt in deze variant vooral in de vier grote steden, omdat deze gebieden bovengemiddeld geraakt worden door het niet meer financieren van de clusters Overig en Infrastructuur en ontwikkeling. Daarnaast zijn regio’s in het noorden van het land bovengemiddeld slechter af, doordat zij het minst profiteren van het niet langer verevenen van de belastingcapaciteit ozb op woningen.

Net zoals verevening beïnvloeden landelijke belastingen op inkomen en subsidies op wonen de locatiekeuze van huishoudens. De inkomstenbelasting benadeelt steden waar de productiviteit hoog is en woonsubsidies, zoals de hypotheekrenteaftrek, bevoordelen steden waar wonen duur is. De nadelige invloed van de belasting op inkomsten wordt deels gecompenseerd door woonsubsidies, maar deze compensatie is niet één-op-één. Verevening kan deze verstorende invloed op de keuze voor een woonlocatie ondervangen. Dit leidt tot grotere aanpassingen dan de hiervoor beschreven variant. Gebieden waar de woningprijzen laag zijn in verhouding tot de productiviteit, zoals in Rotterdam en de krimpgebieden, profiteren hiervan – hoewel gebiedsgerichte Rijksuitgaven dit beeld kunnen veranderen. Internationaal is nog weinig praktijkervaring opgedaan met de toepassing van deze inzichten, mogelijk vanwege praktische haken en ogen bij de invoering

Aanpassing van de vereveningssystematiek leidt tot veranderingen in lokale woningprijzen en op de lange termijn tot een andere ruimtelijke spreiding van mensen en banen. De invloed hierop kan aanzienlijk zijn, zelfs bij een beperkte prijsgevoeligheid van het woningaanbod. Als verevening rekening houdt met landelijke belastingen en subsidies, groeien productieve steden. Hierdoor stijgt het bruto binnenlands product, maar de omvang van dit effect is beperkt. De vereveningssystematiek heeft ook langs andere kanalen effect op het bbp. Een grotere rol voor lokale belastingen en minder verevening van de grondslag prikkelen gemeenten bijvoorbeeld om doelmatiger te investeren in de lokale economie. In de benadering uit dit boek gaat het uiteindelijk om de nationale welvaart. Dit is een breder uitgangspunt dan het vergroten van ons inkomen alleen.