Prikkels mbo aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt

Met een goede arbeidsmarktaansluiting wordt bedoeld dat studenten met een diploma snel hun weg weten te vinden naar een volwaardige positie op de arbeidsmarkt. Naast mbo-instellingen hebben leerlingen zelf, werkgevers en bijvoorbeeld de conjunctuur invloed op dit arbeidsmarktsucces. De arbeidsmarktaansluiting hangt samen met het begrip ‘arbeidsmarktperspectief’ dat het kabinet interpreteert als tijdig een baan op niveau (zie ook ROA, 2014a). Of een werknemer op het niveau van zijn behaalde diploma werkt is met administratieve gegevens echter niet te achterhalen. Op verzoek bestuderen we in deze notitie wel of pas afgestudeerden minstens 30 uur per week werken.

De ministeries hebben de ambitie om studenten beter voor te bereiden op de arbeidsmarkt. Het idee is dat het kan helpen om mbo-instellingen hier financieel toe te prikkelen. De ministeries overwegen daarbij in eerste instantie voor een prikkel op arbeidsmarktuitkomsten (outcome) omdat dit het gewenste resultaat is. Ook het CPB concludeert dat andere soorten financiële prikkels nu minder geschikt lijken. Een directe prikkel op het gedrag van instellingen (input) is lastig vorm te geven omdat we niet precies weten welk gedrag tot arbeidsmarktsucces leidt. Maar het is ook ingewikkeld om een prikkel op de uitkomsten van het onderwijsproces (output) te ontwerpen aangezien ‘de mate waarin studenten voorbereid zijn op de arbeidsmarkt’ nauwelijks te meten valt.

In deze notitie stelt het CPB vast dat een expliciete prikkel aan de ene kant tot meer bewustwording over de arbeidsmarktaansluiting kan leiden. Aan de andere kant is een financiële prikkel in dit geval waarschijnlijk niet effectief en kan deze tot perverse herverdeling leiden. Effectief betekent hier dat het gedrag van mbo-instellingen ten goede verandert.

Een gedragsverandering is in het algemeen minder waarschijnlijk wanneer sprake is van een onduidelijk verband tussen het te stimuleren gedrag en de gemeten uitkomsten (zie CPB, 2014b). En deze onzekerheid is groot bij de relatie tussen de inspanningen van mbo-instellingen en de gemeten arbeidsmarktaansluiting. Ten eerste worden de arbeidsmarktprestaties niet precies gemeten. Zo leiden andere definities ertoe dat andere opleidingen goed scoren op de indicator. Ten tweede is het voor een mbo-instelling niet glashelder wat de meest effectieve acties zijn om de leerlingen beter voor te bereiden op de arbeidsmarkt.

Een prikkel is ook minder effectief wanneer andere conflicterende sturingsinstrumenten bestaan (zie CPB, 2014b). In het mbo bestaan zulke financiële prikkels die kunnen conflicteren met de prikkel op arbeidsmarktuitkomsten. Denk aan de reguliere bekostiging op aantallen studenten en aan de financiële prikkel om voortijdig schoolverlaten (vsv) te voorkomen. Deze prikkels stimuleren dat alle soorten studenten worden aangetrokken en dat zo veel mogelijk diploma’s worden behaald. In sommige gevallen zijn dat leerlingen die het juist moeilijk zullen hebben op de arbeidsmarkt. Uiteraard kunnen conflicterende sturingsinstrumenten ook voor balans in de inspanningen zorgen. Maar dat is in dit geval niet waarschijnlijk omdat de invloed van mbo-instellingen op instroom en vsv directer is dan op arbeidsmarktsucces. Deze prikkels krijgen dus waarschijnlijk de bovenhand.

Een financiële prikkel kan ook tot perverse herverdeling tussen instellingen leiden. Sommige instellingen zullen onterecht worden ‘gestraft’ op basis van uitkomsten op de arbeidsmarkt waar zij weinig invloed op hadden. Soms probeert men de perverse herverdeling bij outcome financiering te verminderen door de uitkomsten te corrigeren voor externe factoren. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de WWB. De arbeidsmarktuitkomsten van de bijna 70 mbo-instellingen zijn alleen nauwelijks te corrigeren voor verschillen in types student en in macro-economische omstandigheden. Zo is de invloed van het gedrag van de instelling niet te onderscheiden van de invloed van ontwikkelingen in de arbeidsmarktregio.

De ministeries van OCW, SZW en EZ hebben erover nagedacht om de financiële prikkel op arbeidsmarktuitkomsten eerst te testen in de vorm van een pilot. Bij de huidige denkrichting voor deze pilot plaatst het CPB kanttekeningen. Men is niet van plan extra middelen vrij te maken en scholen zullen dus vrijwillig een deel van hun budget moeten inleveren voordat zij mee mogen doen. Instellingen hebben hier waarschijnlijk niet snel interesse in. Daarnaast is de periode 2015-2017 te kort om relevante kennis te vergaren.

Het is nuttig om, in plaats van een pilot, uitgebreid onderzoek te doen naar de effectiviteit van de verschillende instrumenten die mbo-instellingen inzetten om de arbeidsmarktaansluiting te verbeteren. Systematische kennis ontbreekt nog over wat instellingen het beste kunnen doen om hun leerlingen voor te bereiden op de arbeidsmarkt. Uiteindelijk kunnen de uitkomsten van dit onderzoek het mogelijk maken om een financiële prikkel in te voeren op effectieve inputfactoren. Dit leidt sneller tot een gedragsverandering dan outcomebekostiging aangezien het beter meetbaar is welke input er door een instelling is ingezet.

Deze CPB Notitie is uit drie paragrafen opgebouwd. In paragraaf 2 beschrijven we de huidige arbeidsmarktaansluiting van mbo’ers en de rol die mbo-instellingen hierin spelen. In paragraaf 3 komt de ex-ante evaluatie van een financiële prikkel gericht op de arbeidsmarktaansluiting aan bod. Ten slotte presenteert paragraaf 4 onze analyse van het huidige voorstel voor een pilot en een alternatief advies voor onderzoek. In de appendix wordt nader ingegaan op de gebruikte databronnen en op de betrouwbaarheid van de arbeidsmarktmetingen.