De economische zwaartekracht bestaat nog

Overheden kunnen inderdaad niet eindeloos op de huidige voet doorgaan. Uit recente cijfers van de Europese Commissie blijkt dat de overheidsschuld in de eurozone oploopt naar zo’n 105% van het bruto binnenlands product (bbp) (vóór de crisis was dat 85%). In de Verenigde Staten en Japan liggen de schuldquotes nog veel hoger, op 135% respectievelijk 259%. Dat zijn onvoorstelbare cijfers, die we ooit alleen zagen bij landen die net uit een oorlog kwamen. Iedereen begrijpt dat er ergens een grens ligt: een overheid kan niet tot in het oneindige doorgaan met het creëren van schulden in een tempo dat de economische groei ver te boven gaat.
Maar waar ligt die grens? Onderzoek toont dat overheidsschulden vaak een negatief effect op de economie hadden op het moment dat ze in de bandbreedte 80%-100% van het bbp belandden. De mechanismes zijn bekend: verlies van vertrouwen op de financiële markten, oplopende rentes, het verdringen van nuttige investeringen, financieringsproblemen. 

Maar nu zien we niets van dat alles. De rente is wereldwijd zeer laag, in Nederland en een aantal andere landen zelfs negatief. Ondanks de hoge schulden liggen de rentebetalingen op een historisch laag niveau. Anders dan na de vorige grote recessie, in 2008-2009, heeft de coronacrisis nergens geleid tot paniek op financiële markten, noch tot een nieuwe sovereign debt crisis.
Dat kan nog veranderen. De dreigende wolk aan de horizon is een stijging van de rente. De huidige lage rente hangt samen met vergrijzing (wij sparen meer voor later), met globalisering (Chinezen sparen meer dan wij) en met groeiende ongelijkheid (rijke mensen sparen meer). Dit soort ontwikkelingen zal niet opeens volledig omslaan, maar het blijft onzeker of de rente op het huidige niveau kan blijven. 

Wat wel ineens kan veranderen, is het monetaire beleid. Centrale banken voerden de afgelopen jaren onconventioneel beleid, door banken negatieve rentes te berekenen en door rechtstreekse aankopen van schuldpapier. De geldhoeveelheid is daardoor enorm gegroeid en sommigen, zoals vorige week Bundesbank-president Jens Weidmann, zien daardoor op korte termijn de inflatie aantrekken naar 3% of meer. Als dat gebeurt – ik zeg nadrukkelijk ‘als’ – zal de Europese Centrale Bank voor een dilemma staan. Volgens het mandaat moet dan de korte rente omhoog om de inflatie te drukken, maar dat geeft tegelijkertijd risico’s voor het economische herstel en voor de stabiliteit van de eurozone.
In een monetaire unie hebben individuele landen geen controle over monetair beleid en is wellicht meer reden tot zorg over hoge overheidsschulden. Maar geldt dat ook voor Nederland? Onze EMU-schuld is dit jaar ongeveer 60% van het bbp, ruim onder het gemiddelde van de eurozone. Voor de lange termijn voorziet het Centraal Planbureau, op basis van de huidige rentetermijnstructuur, een geleidelijke daling van de schuldquote tot zo’n 47% in 2060.

Veilige marge 

Zelfs als je rekening houdt met een hogere rente, of met een nieuwe crisis op een gegeven moment, lijkt dat een veilige marge. Want schulden hoeven niet ‘ooit terugbetaald’ te worden. De afgelopen zestig jaar heeft Nederland maar in elf jaren netto afgelost op de overheidsschuld en dan meestal nog zeer marginaal. Regeren, zo blijkt maar weer, is doorschuiven.

Toch behoor ik niet tot de club van economen die juichen bij het oplopen van de schuldquote. Het hangt er namelijk van af waarvoor dat extra geld wordt gebruikt. Aflossen mag dan niet nodig zijn, als er ergens een grens is aan de verhouding tussen schuld en economie, dan brengt het oplopen van de schuldquote je steeds dichter bij die grens. Het is goed te verdedigen dat de overheid op dit moment ondernemers en bedrijven met tientallen miljarden steunt: zonder die steun zou de economie ineenstorten, met grote gevolgen voor ons verdienvermogen in de toekomst. Maar dit betreft tijdelijke steun. 

Het structureel verhogen van uitgaven (of permanente lastenverlichting) kent meer risico’s in het licht van de onzekerheden op korte termijn (wanneer komt het economisch herstel en wat betekent dat voor de overheidsfinanciën?) en op lange termijn (gaat de rente weer stijgen en wat is dan een veilig schuldniveau?). De Studiegroep Begrotingsruimte, die voor elke kabinetsformatie advies uitbrengt over het budgettaire beleid, adviseert daarom niet extra te bezuinigen in de komende jaren, maar ook – los van het huidige steunbeleid – om niet per saldo te intensiveren. In het licht van fundamentele onzekerheid lijkt me dat verstandig.

Ook als je vindt dat de overheidsschuld nog verder omhoog kan, dan nog kan dat geld maar één keer worden uitgegeven. Bij de doorrekening van verkiezingsprogramma’s, die het CPB op 1 maart presenteert, worden de effecten van beleidskeuzes op economie, ongelijkheid en overheidsfinanciën in kaart gebracht. Partijen maken daarin verschillende keuzes. Want hoe belangrijk onderwijs, gezondheidszorg, sociale zekerheid, infrastructuur, klimaat, veiligheid, koopkracht allemaal ook zijn – niet alles kan tegelijk omhoog. De economische zwaartekracht is niet afgeschaft.

Pieter Hasekamp

Dit essay van Pieter Hasekamp is op vrijdag 19 februari 2021 ook gepubliceerd op de opiniepagina van Het Financieele Dagblad.