Progressiefactor onder druk tijdens crisis
Sinds de start van de economische crisis zijn de belasting- en premieontvangsten duidelijk achtergebleven bij de groei van het bruto binnenlands product. Op korte termijn kan de macro-economische progressiefactor sterk fluctueren. Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is van belang hoe de economische groei (bbp) is samengesteld. In het CEP 2014 is in een tekstkader ingegaan op de progressiefactor. Dit CPB Achtergronddocument gaat dieper in op (de samenstelling van) de ontwikkeling van de collectieve inkomsten tussen 1998 en 2013. We laten voor verschillende belastingen zien welke oorzaken er zijn voor de lagere progressiefactor tijdens de crisis.
De noodzaak voor een verdere uitwerking is tweeërlei. Ten eerste zijn in de ramingen van het Centraal Planbureau de belastinginkomsten de laatste jaren substantieel overschat. Daarnaast is het beleidsmatig relevant om inzicht te hebben in de verhouding tussen de ontwikkeling van het bruto binnenlands product en de belastinginkomsten. Dit geldt vooral voor ramingen voor de middellange termijn, zoals de doorrekening van verkiezingsprogramma’s en het regeerakkoord. De verhouding tussen macro-economische ontwikkeling en belastingopbrengsten is ook van belang voor de berekening van het structurele saldo. Een volatiele progressiefactor betekent een volatiel structureel saldo, wat afdoet aan de effectiviteit van dat instrument.
Een solide belastingbasis, die mee ontwikkelt met de groei van de economie, is in beginsel wenselijk. Wanneer de overheidsinkomsten voortdurend endogeen achterblijven bij het bbp en de overheidsuitgaven wel gelijke tred houden, is voordurend een beleidsmatige ingreep nodig. Aan de andere kant kan overheidsbeleid gericht zijn op afkalving van de grondslag. Naast het genereren van opbrengst hebben bijvoorbeeld accijnsheffingen en milieubelastingen tot doel een gedragsverandering te bewerkstelligen. Daarnaast hebben belastingen tot doel om als automatische stabilisator van de economie te fungeren. Aangezien belastingen worden verondersteld mee te bewegen met de conjunctuur, nemen de inkomsten af bij lage economische groei en stijgen de inkomsten bij hoogconjunctuur.
We zullen ons focussen op de verhouding tussen de nominale aangroei van het bruto binnenlands product en de endogene ontwikkeling van de belastinginkomsten (de ontwikkeling exclusief het effect van beleidsmaatregelen). In een eerder verschenen Achtergronddocument is de beleidsmatige lastenontwikkeling besproken. Met deze dataset van beleidsmatige lastenmutaties hebben we de mogelijkheid om de endogene ontwikkeling van de belastinginkomsten te reconstrueren. We zullen onderscheid maken tussen enerzijds de ontwikkeling van de grondslag van de belasting ten opzichte van het bbp en anderzijds de (endogene) ontwikkeling van de belastinginkomsten ten opzichte van de belastinggrondslag. Het algemene beeld duiden we door afzonderlijke belastingen te ontleden. We geven onder meer aandacht aan de loon- en inkomstenheffing, de premieontvangsten, de vennootschapsbelasting, de btw en een aantal in omvang kleinere belastingen, zoals accijnzen en belastingen op huizen en auto’s. We berekenen deelprogressiefactoren, zowel voor meerdere jaren als voor verschillende belastingsoorten. Bovendien onderscheiden we het achterblijven van de belastingbasis bij het bbp van het achterblijven van de belastingopbrengst bij de belastingbasis. Dit onderscheidt ons van eerdere studies.