Nieuwe generatie netwerken, nieuwe generatie regulering?.

Het blijft nodig de onderlinge tarieven voor het doorverbinden van inkomende telefoniegesprekken te reguleren om onnodig hoge tarieven te voorkomen.
Concurrentie tussen de netwerken kan worden bevorderd door toegangsregulering van kabel- en telefonienetwerken op één lijn te brengen; thans wordt toegang tot de twee netwerken verschillend gereguleerd.

Dit concluderen onderzoekers Michiel Bijlsma en Machiel van Dijk in het vandaag verschenen CPB Document 'Nieuwe generatie netwerken, nieuwe generatie regulering?'.

Verschillen tussen netwerken verdwijnen
De voormalige kabel- en telefonienetwerken schakelen in toenemende mate over op glasvezel en op digitale technologie. De verschillen tussen de netwerken worden daardoor steeds geringer. Op termijn kunnen deze netwerken diensten aanbieden van vergelijkbare aard en kwaliteit. Nu al kunnen consumenten bellen via kabelnetwerken en digitale televisie kijken via het telefonienetwerk. Dit heet ook wel convergentie. Het proces van convergentie is echter nog niet voltooid. In het onderzoek is bekeken hoe optimale regulering eruit zou kunnen zien in een geconvergeerde markt met volwassen concurrentie als het overgangsproces voltooid is. Het onderzoek richt zich op de belangrijkste reguleringsmaatregelen: regulering van toegang tot de netwerken voor aanbieders zonder eigen netwerk en van tarieven voor het afwikkelen van telefoongesprekken.

Regulering van toegang
Of het nodig is om in een geconvergeerde markt toegang te reguleren, hangt samen met de vraag hoe waarschijnlijk uitsluiting is. Uitsluiting houdt in dat aanbieders met een eigen netwerk aanbieders zonder eigen netwerk niet toelaten tot hun netwerk. Een markt met twee gelijkwaardige netwerkaanbieders verschilt op dit punt fundamenteel van een markt met slechts één netwerkaanbieder.

In een markt met één netwerkaanbieder is het toelaten van een aanbieder zonder eigen netwerk vrijwel nooit aantrekkelijk voor de netwerkaanbieder. Immers, zijn marktaandeel op de consumentenmarkt daalt, terwijl door de toegenomen concurrentie ook de prijzen omlaag gaan. Convergentie leidt ertoe dat er een markt met twee netwerken ontstaat. In dat geval concurreren de aanbieders met een eigen netwerk niet alleen op de consumentenmarkt, maar ook op de markt voor netwerkdiensten. Door toegang te verlenen aan een aanbieder zonder eigen netwerk kan een netwerkaanbieder zijn marktaandeel op de markt voor netwerkdiensten vergroten ten koste van de andere netwerkaanbieder.

Of uitsluiting in een markt met twee netwerkaanbieders aantrekkelijk is, hangt daarom af van twee tegengestelde effecten. Enerzijds neemt door toelating van toetreders tot een netwerk de concurrentie op de consumentenmarkt toe. Dit geeft een prikkel om aanbieders zonder eigen netwerk uit te sluiten. Anderzijds concurreren de netwerken met elkaar op de markt voor netwerkdiensten om de extra inkomsten die de toetreder genereert. Een aanbieder van digitale diensten zonder eigen netwerk betaalt immers voor toegang tot een netwerk om zijn klanten te kunnen bedienen. Dit geeft een prikkel om aanbieders zonder eigen netwerk toe te laten. Welk van de twee tegengestelde effecten domineert, hangt onder meer af van de verschillen tussen producten van aanbieders op de consumentenmarkt, de mate waarin marktaandelen uiteenlopen, de hoogte van overstapkosten voor consumenten en het type contract dat aanbieders zonder eigen netwerk voor toegang tekenen.

Op dit moment verschillen de regels voor toegang tot kabel- en telefonienetwerken. Dit kan leiden tot eenzijdig op één specifiek netwerk gerichte investeringen door toetreders zonder eigen netwerk. Deze vergroten de kosten voor de aanbieder zonder eigen netwerk om over te stappen naar een ander netwerk. Hoge overstapkosten voor aanbieders zonder eigen netwerk verminderen de concurrentie. Concurrentie tussen de netwerken kan daarom worden bevorderd door de toegangsregulering van kabel- en telefonienetwerken op één lijn te brengen. Hiervoor zou Europese regelgeving overigens aangepast moeten worden.

Regulering van afwikkeltarieven
Om gesprekken tussen klanten van verschillende telefonieaanbieders mogelijk te maken, is het nodig dat inkomende gesprekken worden doorverbonden. Dit heet afwikkelen. Waarschijnlijk blijft regulering van tarieven voor het afwikkelen van telefoniegesprekken ook in een geconvergeerde markt nodig. Als telefonieaanbieders ieder afzonderlijk afwikkeltarieven vaststellen, leidt monopoliemacht over het afwikkelen van inkomende gesprekken tot te hoge tarieven. Vanwege de zeer lage kosten van afwikkeling van digitaal telefonieverkeer kan het afdwingen van afwikkelen met gesloten beurzen een aantrekkelijke en eenvoudige vorm van regulering zijn.

Zolang onduidelijk is hoe de overheid regulering gaat terugschroeven dan wel wijzigen, kan dit leiden tot onnodig uitstel van investeringen van aanbieders. Het is dan ook verstandig om zo vroeg mogelijk een tijdpad voor eventuele veranderingen vast te leggen, evenals transparante, eenduidige voorwaarden om over te gaan tot deregulering.